PDCA视角下的公共部门绩效管理的问题及其消解

摘要：随着和谐社会的发展，公共部门也开始引入绩效管理。和私人部门不同，公共部门在绩效管理过程中要实现经济效益和社会效益的统一，兼顾效率和公平。由于社会环境的多变性、行政事务的复杂性和行政人员自身能力的有限性，所以难以对公共部门进行有效的绩效管理。文章试图利用戴明循环――PDCA对公共部门绩效进行分析以期有所收获。

关键词：公共部门；绩效管理；壁垒；路径思考

一、公共部门绩效管理与PDCA的结合

绩效管理一般是指通过协议，达成关于目标、标准和所需能力的统一框架，然后通过相互能力理解的方式，使组织、群体、个人取得理想结果的一个过程。PDCA模型是管理学中一个通用模型，最早是由休哈特（WalterA.Shewart）提出的，1950年在质量管理专家戴明（EdwartsDeming）进一步研究下，质量环被广泛应用到质量管理的全过程中。PDCA循环不是原地周而复始的运转，而是每一个循环都有新目标，每一次循环都有利于问题的解决和绩效的提高。

实现戴明循环与公共部门绩效管理的结合，在一定程度上有利于提高公共部门行政效率和效益。从行政伦理的角度看，两者结合有利于保证行政人员在行政过程中行为的正当性，达到实现公共利益的目的。

二、PDCA视角下公共部门绩效管理问题的背景

绩效管理在我国各部门、各行业试行也已经有二十多年的历史了，但由于发展时间短，相关理论体系不健全，导致绩效管理难以有效发挥作用。最近几年频繁出现的“矿难”、“自焚”等事件将公共部门推向了风口浪尖，违规开采、强制性拆迁以及种种环境污染使公共部门相关管理人员认识到经济的发展不应单以GDP这个指标来进行衡量，社会经济发展要走可持续发展之路。

三、公共部门绩效管理价值梳理

科学发展观强调以人为本、可持续的发展理念，这为公共部门提高执政能力提供了理论依据和行为指导，公共部门绩效管理手段正是践行科学发展观的有力工具。公共部门绩效的价值追求是行政主体服务于社会公共事物管理的愿望、意志和行为的总和，具体表现为履行行政职能和提高行政管理的社会效应。

（一）有利于行政效率和效益的提高

绩效管理是通过对公共部门投入-产出进行分析得出公共部门行政效率，继而推论出相关行政活动所带来的行政效益。通过对投入-产出分析可以直接得出行政效率是，行政效益不是行政过程的直接产物，而是评估行政结果对社会影响的测评指标。如图1所示：

（二）有利于公共利益实现

对大部分政府业务而言，他们不必去争取什么“市场”。市场固然不用争取，但政府机关应有效而经济地提供服务，并以服务民众为目标。科学发展观要求把人民利益放在首位，将人的生存和发展作为公共部门行政的最高目标。政府绩效评估体现的是民有、民享、民治的政治制度，其根本目的是利用政府来实现公共利益最大化。这样的制度安排实现了对政治与行政的整合，即实现对民主行政与效率行政的整合，促成消极自由与积极民主之间的妥协与合作，在追求提高政府运作效率的同时促进社会公平，达成精英自由与大众民主的妥协。

（三）有利于政府形象提升

政府绩效管理的出发点和落脚点是为了实现和维护公民利益，在公共行政过程中，政府要大力发展公益事业。这样的政府才会在公民心中树立良好形象，具有较大凝聚力，有利于增强公民对政府的认同感，增强公民对政府工作的支持度，如此循环有利于提升政府管理绩效。

四、公共部门引入绩效管理的壁垒

绩效管理目标是为了提高组织和个人的绩效水平，但在现实操作中，绩效管理多成为管理者控制下属的行为手段，偏离了公民利益的轨道。因此，公共部门绩效管理凸显的一些问题是值得我们思考的。

（一）政府绩效管理中公民导向与现实的差距

政府公共管理目的是为公民提供各种公共产品和公共服务，是以公民利益为导向的。但现实中，由于部分政府官员的自利行为使公共政策目标偏离了公民利益的轨道，以致绩效管理权力沦落为官员谋私的工具。以公民为导向的政府绩效管理完全扭曲为以官员个人利益为导向的绩效管理，政府行政行为的后果将是难以满足公民利益的实现，甚至以牺牲公共利益为代价。

（二）政策制定的过于“刚性”

在绩效管理过程中，公共部门为了保证组织目标的实现，会制定相关的政策或是规章制度。在现实的行政工作中，管理者会严格利用相关规则约束下属行为，在环境相对稳定、任务结构相对单一的情况下，这一做法会取得一定成效。但现实状况是公共部门面临的社会环境比较复杂，一些突发性事件也层出不穷，过于“刚性”的公共政策往往让下属无法作为，因此很难保证行政任务的完成，行政目标的实现。

（三）绩效管理多是“长官意志”

在绩效管理过程中，任务目标的设置应是多方参与的结果，但在公共部门，“长官意志”体现在管理过程的方方面面，如目标设置多是领导单方行为。目标设定的低参与度可能导致两个结果：一是由于认知度的偏差，执行人员对行政目标理解会出现多样化，甚至会扭曲行政目标的初始意图。二是由少数管理层参与设置的绩效管理目标，难以得到多数人的认同，尤其是目标执行者，可能会导致执行中的低积极性和低主动性。

（四）绩效管理缺少反馈

及时反馈行政资源利用状况、行政资目标的完成情况是有效行政管理的必要手段。但在政府绩效管理中往往缺乏必要的反馈，管理者难以把握目前工作进程，难以了解下属工作顺利与否。当下属在任务执行过程中由于某些原因难以推进工作进度，沟通反馈的缺失会让工作搁置。加上当前的绩效反馈通常只在任务目标完成以后，没有贯穿于任务执行的各个环节，管理者不能及时修正执行过程中的偏差，更不能根据环境变化及时调整组织目标。

五、改善公共部门绩效的路径思考

随着行政体制改革的深化，公共部门绩效管理的重要性不断提升。但在现实行政活动中，绩效管理也暴露出一些问题，导致评估结果与现实情况出现了偏差。为了提高公共部门绩效管理的有效性，将PDCA循环引入其中，这样行政管理人员就能够在一定程度上有效控制绩效管理全过程。如图2所示：

（一）行政目标――Plan

在行政计划阶段，公共部门主要职责是收集整理资料，了解公众需求，制定以公民利益为导向的行政绩效目标。正如在2010年政府工作报告中提到的，要着力改善民生，加快发展社会事业，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

收集资料要具有广泛性、具体性和完备性，这是实现行政决策科学化的条件之一。行政人员的专业化水平和对材料数字的敏感性直接决定了材料的真伪与粗精。掌握充分资料之后，行政工作就进入目标制定阶段，在这个阶段需要注意绩效目标不能沦为个人利益的表达方式，避免强加“长官意志”；也不能迫于政绩压力制定不切本部门发展实际的行政目标。

行政目标的设定是对部门行政人员绩效考核的依据，因此行政目标设定的科学与否直接关系到绩效考核的有效性。因此在目标制定过程中，要践行多方参与的原则，一方面有利于集思广益，实现决策的科学化和民主化；另一方面由于多方利益得到了表达，行政目标更容易被接受，在行政执行过程中阻力会相对减少。在行政目标制定的过程中，切忌过高或过低的目标，这会影响行政人员工作的积极性，所以具有一定挑战性但是通过努力可以实现的行政目标才是可行的。

（二）行政执行――Do

公共政策执行是实现行政目标的必要环节，政策目标被付诸实践才具有实际意义。我国著名学者宁骚认为，公共政策执行是政府公共管理活动的中心环节，是实现公共政策目标最直接、最重要、最关键的决定因素。

执行政策过程中要严格遵照公共政策的要求，不能出现“上有政策、下有对策”的局面，更不允许“有令不行，有禁不止”的情况。在执行过程中需要不断反馈，以了解行政资源的利用状况以及行政资目标的完成情况，及时纠正公共政策的不足以更好地进行公共行政。在行政活动中要秉承科学发展观的要求，协调好局部利益和全局利益的矛盾、眼前利益和长远利益的矛盾。现阶段，由于社会环境的复杂性和多变性，难免会出现一些突发性事件，以致完全按照公共政策推进的行政活动难以维继，这要求行政人员在不违背公共利益原则灵活推行公共政策。

（三）行政检查――Check

行政任务结束后，公共部门相关管理人员需要对执行结果进行科学评估以衡量出实际绩效与预先设定的目标之间的差距，总结行政计划的实现情况并为进一步地行政处理提供依据。

公共部门绩效评估中应避免绩效指标过于单一的问题，如一些公共部门过分追求行政效率，片面强调GDP增长。但GDP增长并不意味着社会财富的增长和人民生活水平的提高，相反，一些地方政府GDP的增加是以环境破坏为代价。因此，在公共部门绩效评估中，绩效指标设置要能突出重点，要倾向于提升公民满意度和提高公共产品和公共服务的数量和质量。即一个设计良好的绩效评价和业绩衡量系统应当清楚表明目的和目标，定义服务的产出和结果，并详细说明这些产出和结果的质量水平。

在绩效评估过程中涉及的参与者主要有内部评估主体和外部评估主体。内部评估主要是以决策者为代表的行政管理人员，当决策制定者成为决策执行结果的评估者时很容易产生偏差。因为行政结果在一定程度上反映行政决策的科学性和有效性，一旦行政结果不如人意，矛头就会直接指向决策者，所以为了树立决策者权威，行政评估的结果往往都是以实现行政目标而告终。内部评价体系的弊病要求公共部门引入外部评估主体，外部人员通常是价值中立的，且具有专业绩效评估知识和技能，既能保证评估结果的客观性，也能实现评估结果的准确性和有效性。

（四）行政处理――Action

行政处理即根据绩效评估最终结果对行政人员进行相应奖惩。在此环节不能忽视行政沟通的作用，要了解行政人员在行政过程中具体的行政行为，明确行政任务执行中的外部效应――公民利益是否得到保障，环境是否遭到破坏以及资源是否得到合理利用。行政领导切忌惟GDP论，因为GDP的高低不能完成为评价公民安居乐业与否和衡量公民满意度的指标，GDP不能完全成为行政领导晋升的依据。

行政处理的目的不单是给予相关人员奖励或惩罚，还是为了提高政府执政能力，着力改善民生，加快社会事业的发展。通过行政评估，行政领导要认识到部分公务人员在能力或意识上的不足，并要对他们进行相关培训以提高其行政能力和公民意识，提升行政队伍整体水平，谋求公共服务的高效率和高质量。

参考文献：

1、孙柏璞,祁光华.公共部门人力资源开发与管理[M].中国人民大学出版社,2004.

2、范柏乃.政府绩效评估理论与实物[M].人民出版社,2005.

3、(美)W・爱德华兹・戴明.戴明论质量管理[M].海南出版社,2003.

4、王绍光.安邦之道:国家转型的目标与途径[M].三联书店,2007.

5、宁骚.公共政策学[M].高等教育出版社,2003.

6、(美)马克・霍哲著;张梦中译.公共部门业绩评估与改善[J].中国行政管理,2000(3).

（作者单位：广东海洋大学。其中蒋重秀为通讯作者）

注：本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文