北京城市总体规划实施评估

一、北京城市总体规划实施五年来的回顾与总结

北京城市总体规划五年来实施总体情况表明，在科学发展观的指导下，首都经济社会发展成绩显著，基本实现了构建现代国际城市基本构架的阶段性发展目标。如，首都城市空间战略性调整有序展开，经济实现又好又快发展，城市资源环境综合承载力显著提升，宜居城市建设成效显著，北京的城市交通市政基础设施和防灾减灾体系更加完善，以旧城保护为核心的文化名城建设取得新进展，另外带动了周围区域的合作和协调发展。各项指标实施情况（见表1）反映了总体规划实施五年以来的实施率，实施的机制不断完善，成效明显。

二、对城市功能定位和发展目标的深化认识

《北京城市总体规划（2004—2020）》对于北京城市的定位，是国家的首都，全国的政治中心、文化中心，世界著名的古都和现代国际城市。对于城市性质，北京最早并没有提出世界城市的目标，而是现代国际城市，现在才确定为具有中国特色的世界城市。按照总体规划，北京城市发展阶段目标非常明确：第一阶段，全面推进首都各项工作，努力在全国率先基本实现现代化，构建现代国际城市的基本构架；第二阶段，到2020年左右，建设成为经济繁荣、文化发达、社会和谐、生态良好的现代化国际城市，初步确立具有中国特色的世界城市的地位（原文：力争全面实现现代化，确立具有鲜明特色的现代国际城市的地位）；第三阶段，到2050年左右，建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。

总体规划确定了整个城市发展的目标和节奏，北京要带动区域，服务全国，面向世界。以世界城市的标准进行规划建设，借助作为大国首都的影响力，带动大北京地区发展成为21世纪的世界城市地区之一，为参与世界政治、经济、文化生活，以及获取国家竞争优势等方面奠定最必要的基础。并因此提出了六项发展策略，包括经济、社会、文化、生态环境、城乡统筹、空间协调等。

三、北京城市总体规划的实施策略

（一）积极推进城市空间结构的战略调整

总体规划确定的城乡一体化战略：是打破城乡二元结构，合理把握城镇化进度，构筑城乡一体、统筹协调发展的格局。总体规划提出的策略是：积极稳步推进城镇化，加快形成城乡一体化发展新格局。拓展发展战略空间，塑造有资产的新市民，促进镇村产业升级和集中集约发展，注重发挥都市型农业的生态和服务功能。在实现“两轴—两带—多中心”的城市空间结构时，形成中心城—新城—中心镇—新型农村社区的完整城镇体系和城乡一体化发展格局。总体规划还提出分类政策和标准，要求采取有力措施加大力度彻底解决中心城的城乡结合部问题，5年内实现中心城全面城市化。

在进一步破除城乡二元的体制机制和政策上，总体规划提出：一是建立健全城乡一体的公共服务和管理新机制，促进社会公平正义。二是在坚持农村基本经营制度的基础上，建立农民有序融入城镇的制度基础和组织基础。三是加快集体经济组织产权制度改革，创新土地利用政策，充分发挥农民的主体作用。四是高度重视本地农村劳动力的转移就业，为农民融入城镇创造基础条件。

（二）促进人口、资源和环境协调发展

北京市人口现状是人口总量规模快速膨胀，外来人口增量逐年加大，常住人口总量接近城市总体规划确定的2020年的适宜指标。其中人口空间分布存在诸多不均衡、不协调问题，中心城过度聚集局面没有根本改变。总体规划确定了北京市人口管理和调控的总体思路：坚持以人为本理念，建立健全人口综合调控机制，管理与服务并重，通过控总量、调结构、优化布局和提高资源环境承载能力，使人口增长与首都城市性质定位和可持续发展的长远目标相适应，保障和促进繁荣、文明、和谐、依据的首善之区建设。

一是综合运用经济、法律和必要的行政手段，防止人口规模盲目扩大。转变发展方式，促进产业优化升级；加快城乡结合部、城中村整治改造；正确处理市场调节与公共利益的关系，发挥价格杠杆在引导资源配置、保护生态环境和调控人口分布的积极作用，逐步理顺和合理确定公共领域产品价格；重视人口分类细分，增强调控的精确性。

二是加强外来人口的市民化服务与管理，不断优化人口结构和提高人口素质。积极稳妥地探索和建立外来人口居住证制度；加强就业服务；实施首都人才发展战略；调整住房供应结构；健全人口综合管理模式。

三是促进城市空间结构优化和产业合理布局，积极引导人口在市域和区域的合理分布。加强中心城特别是旧城的人口疏解，控制中心城建设规模；加强新城和小城镇建设力度，加快城乡一体化进程；统筹区域发展，发挥首都辐射带动能力。

四是整合和优化资源配置，提高资源环境承载能力和基础设施保障能力。

（三）加大统筹协调力度和深入执行区县功能定位

2005年5月，为进一步落实科学发展观，落实国务院批复和《北京城市总体规划（2004年—2020年）》，充分发挥区县在全市总体发展中的积极性，加强北京市委、市政府对区县经济社会发展的指导，促进城市总体功能的优化和首都经济社会的可持续发展，北京市委、市政府提出了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》 依照北京城市总体规划关于“两轴—两带—多中心”和城市次区域划分的设想，遵循“优化城区、强化郊区”的原则，将全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类区域。

在《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中，对明确区县功能定位及制定相应评价指标体系的必要性和紧迫性做出了分析。从更好地发挥城市整体优势和提升综合竞争力的角度看，北京在城市的功能定位和总体布局等方面仍然存在一些问题，突出表现在：全市功能区域的划定不够明确，各区域主导功能不够清晰；区县的功能定位与全市总体功能未能充分衔接，一些区县对自身在全市发展大局中应承担的责任认识不明确、作用发挥得不充分；有些区县的功能定位取向差别不大，不能充分发挥各自的比较优势；产业布局不够集中，开发区设置分散、规模小、产业构成相似、集群效益不高，没有构建起有效率的首都经济空间结构。出现这些问题的原因是多方面的，既有对城市发展内在规律认识还不够深入、现阶段市场竞争机制不完善等因素，也有宏观上对区县的功能定位不清晰、发展导向不明确的因素。

在首都经济社会新的更高的发展阶段，发展的目标更高、动力更强，同时挑战也更多更大。因此要求各区县应当按照总体规划的要求和四类区域的划分，进一步深化落实市委、市政府提出的区县功能定位，完善促进科学发展的考核评价指标体系，按照“全市一盘棋”的方针，统一思想认识，创新体制机制，加大统筹协调和执行力度，避免各区县的盲目攀比、同质竞争和重复建设，提升城市整体功能，实现经济、社会、人口、资源和环境的协调可持续发展。