浅议火灾事故认定复核制度

[摘 要]火灾事故认定复核是赋予当事人对火灾事故认定不服的救济方式，也是公安机关消防机构的内部监督途径之一。由于复核制度在受理、审查范围、方式及复核决定方面的规定不尽合理，既不利于实现对火灾事故调查的监督，也不利于当事人合法权益的维护。有必要对火灾事故认定复核制度内容进一步厘清并进行完善。

[关键词]火灾事故认定复核 审查范围 审查方式

中图分类号：X928.7 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）29-0362-02

0 引言

火灾事故认定复核是公安机关消防机构根据火灾事故当事人的申请，在法定的时限内，对下级公安机关消防机构作出的火灾事故认定结论进行审查核实并依法作出决定的行政活动。从实践看，由于复核制度在受理范围、审查范围、方式及复核决定方面的规定不尽合理，影响了火灾事故的及时公正处理，引发当事人不满，有些甚至演化为涉访案件，因此，有必要对火灾事故认定复核制度内容进一步厘清并进行完善。

1 火灾事故认定复核的受理范围

当事人对火灾事故认定有异议的，可以在法定期限内向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请。复核机构在收到复核申请后，应当在七日内进行审查，并作出是否受理决定。对于申请符合《规定》第三十五条规定的，复核机构应当予以受理。对存在下列情形之一的，不予受理：（1）非火灾当事人提出复核申请的；（2）超过复核期限的；（3）复核机构维持原火灾事故认定或者直接作出火灾事故复核认定的；（4）适用简易调查程序作出火灾事故认定的。第一种情形是因为申请主体不合法，第二种情形是由于申请超出法定期限，第三种情形不予受理是因为根据“复核以一次为限”的规定，复核机构的维持认定或者直接认定都是对火灾事故的终局认定，因此不能再申请复核。对于第四种情形，主要是考虑到适用简易程序的案件是火灾影响和损失都不大，而且当事人对火灾事故事实没有异议，因此，规定适用简易程序作出的火灾事故认定立即生效，不得申请复核，有利于提高火灾事故调查工作效率。但是，有一种情况应当例外，就是对于不符合适用简易程序的条件而适用简易程序开展调查并作出认定的案件。

2 火灾事故认定复核的审查范围

2.1 实行全面审查的必要性

复核机构受理后，应当对那些方面进行审查？是仅对申请人提出异议部分进行审查，还是对全案进行审查？对此，《规定》没有明确，但是根据法理并结合第39条规定看，应当是对火灾事故认定进行全面审查。理由是：其一，在火灾事故认定中，由于证据规则不够健全，火灾事故认定书制作简单，火灾事故调查案件质量尚不尽如人意；加之一些当事人文化素质不高，又不具备法律常识，往往不能针对案件存在的关键性问题提出复核请求和理由。如果复核机构仅仅针对复核的请求和理由进行审查，就有可能导致案件实际存在的问题无法被发现，纠正火灾事故认定的错误则更是无从谈起。其二，上下级消防机构之间的领导关系也带来了相应的责任，上级消防机构一定程度上应对下级机构火灾事故认定中存在的问题负责。其三，通过复核机构对案件情况予以反复审查，可以纠正任何可能发生的错误，保证发现事实真相，实现案件的正确处理。

2.2 全面审查的内容

全面审查的内容具体应当包括事实审查、证据审查、程序审查、起火原因认定的正确性审查等四个关键点。

2.2.1 事实审查。查明各项火灾事故事实是公平、公正作出火灾事故认定的基础。火灾事故事实主要指以下事实：一是火灾发生的时间、地点、火灾报警和扑救等情况；二是火灾当事人和火灾事故责任主体的基本情况；三是认定起火部位或者起火点以及火灾蔓延、扩大的事实；四是认定起火时间、起火物、起火源的事实；五是火灾损失统计方面的事实，包括火灾直接财产损失、人员伤亡以及善后处理费用等统计情况；六是排除其他起火原因的事实；七是与火灾发生、蔓延和损失扩大存在直接因果关系的违反消防法律法规、国家消防技术标准和国家消防安全规定的事实。

2.2.2 证据审查。火灾事故认定中的证据主要包括当事人陈述、现场勘查笔录、书证、物证、检验鉴定结论等证据形式。证据主要从三个方面进行审查：一是看证据取得形式是否合法，二是看证据是否客观真实，三是看证据是否充分。尤其对于火灾原因查明的案件，审查证据之间是否能够形成证据锁链，排除其他可能性。四是审查证据之间有无矛盾，矛盾之间有无得到合理解决。

2.2.3 程序审查。程序审查主要涉及三个方面内容：一是程序适用的审查；主要是看简易程序、一般程序的适用是否存在错误，尤其注意是否有应该适用一般程序的火灾事故适用简易程序处理的情形。二是程序完备性的审查。火灾事故认定中涉及的程序主要有火灾现场勘验程序、提取火灾痕迹物品程序、火灾痕迹物品技术鉴定程序、火灾伤亡人员死亡和伤情鉴定程序、火灾现场伤亡人员身（尸）体表面检查程序、火灾损失统计程序、火灾事故认定前的告知程序。审查的重点是看各种程序的办理是否完备。三是程序合法性的审查。审查的重点是看程序的适用是否符合法律规定，现场调查、检验鉴定、火灾事故认定等环节是否按照规定期限进行，是否按规定期限履行告知、送达等职责。

2.2.4 起火原因认定的正确性审查。审查的内容是看火灾原因是否查清。对已经查清的，对起火原因的认定是否正确；无法查清的，有没有认定起火时间、起火点或者起火部位。对证据能够排除和不能排除的起火原因说明是否准确。

3 火灾事故认定复核的审查方式

3.1 当前复核审查方式现状

审查环节是火灾事故复核的核心环节，复核采用何种审查方式直接关系到复核的结果。《规定》第三十八条：“复核机构应当对复核申请和原火灾事故认定进行书面审查，必要时，可以向有关人员进行调查；火灾现场尚存且未被破坏的，可以进行复核勘验。”可以看出，复核程序实行以书面审查为原则，非书面审查为例外。所谓书面审查，是指复核机构在审查复核案件时，仅就案件的书面材料进行审查的制度。采取这一方式主要是考虑到火灾事故复核是行政内部监督活动，书面审查可以提高行政复议的效率，防止因为繁琐的程序设计影响复核的及时进行，同时，可以减少火灾事故复核的成本。

3.2 复核审查方式的局限性

3.2.1不利于查清案件事实。火灾事故认定涉及专业知识广，本来就不容易查明，而涉及到复核的案件，一般来说就更为复杂。申请人和被申请人对于事实、证据及认定结论，都会有各自相应的理由、依据。复核机构仅凭书面的审阅材料，恐怕难以查清全部事实，难以再现已经发生过的事实与行为等。更为关键的是，复核机构要对双方当事人提供的书面材料进行审核、分析，要进行“去伪存真”的鉴别取舍，对现象与本质问题进行分析判断后才能决定是否采信。这些显然不是仅靠书面审查方式就可以完成的。

3.2.2 缺乏相应的制度支持。实行公正有效的书面审查方式必须有相应的制度基础：一是公安机关消防机建立起完备的执法档案可供查清案件事实。这就要求火灾事故认定不但有调查事实、收集证据、适用依据、作出认定的事实过程，而且也要有对这些事实过程的完整记录档案，通过对这些档案记录的阅读，就可以了解全貌和得出认定结论。二是建立起了一套合法并能适应火灾事故认定特点的证据制度，对于证据的主要种类、证明效力和收集提取程序应有法律相关规定。

3.2.3 与火灾事故调查公正原则不符。《规定》第四条：火灾事故调查应当坚持及时、客观、公正、合法的原则。然而，书面审查原则与客观、公正原则不符。其一，与火灾事故认定有关的案件材料大多掌握在被申请人手中，很难排除被申请人在提供材料时为了支持作出的认定结论而有选择地只提供对自己有利的材料。因此，书面审查所依据的书面材料的客观性和全面性会大打折扣。其二，书面审查基本上是复核机构闭门进行的审查。虽然，《规定》也“必要时，可以向有关人员进行调查，火灾现场尚存且未被破坏的，可以进行复核勘验”。实践中，这些方式采用较少，其一是否有必要，是由复核机构确定，而复核机构由于距离事故发生地远，工作任务重等原因很少采用，其二，大多数情形下火灾现场已受到破坏，导致复核勘验已经没有意义。

3.3 复核审查方式的完善

在复核程序中，应当实行书面审查方式与非书面审查方式并列共存。采用何种方式由当事人申请或者复核机构根据案件的具体情况来选择决定，不必预先设定书面审查方式为原则、非书面审查方式为补充， 法律上和实践上都没有必要搞“非此即彼”的对立。书面审查和非书面审查方式相互补充，才能适应各种不同案件的客观需要，既兼顾了行政效率的要求，又充分尊重了当事人的权利，更能适应具体案件的客观需要。

4 火灾事故认定复核决定

4.1当前复核决定方式及其弊端

复核机构经过审查，最后要做出决定。根据《规定》第三十九条，复核机构经过审查后有三种处理方式：一是维持原火灾事故认定；二是直接作出火灾事故复核认定；三是责令原认定机构重新作出火灾事故认定，并撤销原认定机构作出的火灾事故认定。原认定机构应在在接到复核决定后15日内重新作出火灾事故认定。同时，第四十条规定：“复核以一次为限，当事人对原认定机构重新作出的火灾事故认定，可以按照本规定第三十五条的规定申请复核”。复核机构对复核案件不同的处理方式在程序上产生不同效果：作出维持决定的，则火灾事故复核程序终结；直接作出复核认定的，根据“复核以一次为限”的规定，复核认定生效，复核程序终结；作出责令原认定机构重新作出火灾事故认定的，则原认定机构必须执行，在法定期限内重新作出火灾事故认定。无论重新作出的火灾事故认定和原认定是否一样，当事人有异议的，即可申请复核。

4.2 复核决定方式的完善

4.2.1对决定的适用情形进行明确。尤其要明确哪些情形可以直接作出认定，哪些情形下应当作出责令重新认定的决定。对“认定行为存在明显不当，或者起火原因认定错误的”应当直接认定，可以减轻当事人复核成本；对存在“主要事实不清、证据不确实充分、违反法定程序或者的”可以责令重新认定，并撤销原火灾事故认定；但对“超越职权”的情形，不宜直接认定或者责令重新认定。“超越职权”，顾名思义，是在法律法规授权范围之外行使职权。既然无权实施，作出的火灾事故认定当然无效。复核机构必须予以撤销，然而也不能责令原认定机构重新作出认定，只能指定有权机构开展火灾事故调查，作出火灾事故认定。

4.2.2 对“责令原认定机构重新认定”决定的适用次数进行限定。即规定复核机构对同一复核案件作出“责令原认定机构重新认定”的结论一般不得超过2次。除“违反法定程序，影响结果公正”的情形外，应当直接作出火灾事故复核认定。

4.2.3 明确“重新认定”的含义。为防止原认定机构重新作出和原来一样的火灾事故认定，致使复核机构“责令重新认定”的决定流于形式，建议借鉴行政复议法、行政诉讼法规定，要求原认定机构不得以同一事实和理由作出相同认定。被申请人所认定事实、证据或者依法履行了相应的执法程序的，可以做出与原认定相同或者基本相同的认定。