村民自治权

【摘要】作为基层民主的重要组成部分和实现方式，村民自治制度在实现“乡村民主”中发挥了重要的作用。村民自治权从性质上为一种社会自治权利，但在现今“乡村政治”体系中，与行政权力有着紧密的联系，极易遭受行政权的侵蚀。近些年在城乡建设中的一些事件折射出村民自治权遭受不当干涉与侵蚀的状态。本文旨在廓清村民自治权的性质与内容，剖析现实背景下冲突的原因。

【关键词】村民自治权；权利与权力；行政权

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）03-00-02

从七十年代末开始，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村改革的迅速开展，客观上要求突破“农村公社”、“生产队”的大集体管理模式，建立全新的适应生产力发展的农村治理模式。1980年年底，广西壮族自治区宜山、罗城两县农民自发组建了一种全新的组织即村民委员会。随后，全国各地的村民委员会建设蓬勃开展起来。82年宪法在总结各地农村实践的基础上，确认了村民委员会的宪法地位。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁行，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》实施，2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法》进行了修订。全国各地也配套出台的一系列地方性法规、规定等都在引导和促进村民自治发展方面起到了相当大的作用。

一、村民自治与村民自治权

村民自治是村民通过村民自治组织（村民委员会）依法处理与村民利益相关的村内事务的一种自治方式。作为一种社会管理的模式，村民自治理念设计的初衷是放松国家管制，作为社会领域的自我管理。村民享有的是有自我管理，自我教育和自我服务的自治权利，行使权利的方式是村民会议和村民代表会议。要建立对村民自治权的清晰认知，需先对“自治”、“社会自治”、“地方自治”、“民族区域自治”等众多概念加以区分。

“自治”作为政治概念与专制集权相对应，是指一定的主体有权自主地处理自身范围内的事务。事实上，在一般政治学文献中，自治多用来描述中世纪欧洲城市的政治特征。而自治权作为一个法律概念，最早出现于这些欧洲城市的和特许状里。自治市是由市民单独组成的，“根据单个无权的但是平等的人自愿联合的愿望而获得权力和政治自的城市，形成一个聚合体并持续地运转”。市民运用选举权，选举市议会与市长及官员，管理本地方事务；选举产生的市议会及官员和自然人一样，能成为权利义务的主体，能凭借自己的意思，处理本市公共事务。这种自主处理公共事务的权力，就是城市或特许状给予的自治权。

“地方自治”的概念于19世纪初清政府“预备立宪”之时从西方国家引入，参考英国的地方自治。1908年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》是中国法制史上第一个有关地方自治的法律，也是有文献记载的“地方自治”概念正式引入的肇始。民国时期，南京国民政府将“乡村自治”纳入地方自治制度。

在我国现在法学语境下，自治主要分为地方自治、民族区域自治和社会自治等概念。地方自治是一种国家结构形式，用以表述实行中央与地方分权的国家的央地关系，强调地方政府相对独立的立法权、财政权及处理经济、文化等社会事务的决策权。民族区域自治是一种具有中国特色的制度，体现了我国作为多民族国家的民族政策，强调由本民族人民管理本民族事务，相比其他区域更多享有结合民族特点发展经济文化事务的权力，是一种特殊的地方自治。社会自治则是在社会和国家关系层面，强调社会在经济领域、社会共同体事务等方面自我治理，无需国家权力干预。

根据《中华人民共和国村委会组织法》的规定，村民委员会被定义为基层群众性自治组织。村民自治制度包含以下内容：1.自治的主体不是一级地方政府，也不是村级组织，而是村民。“村民自治”和前面提到国民政府时期的“乡村自治”不同，“乡村自治”是村级组织相对于上级政府而言，对本区域事务有自主管理的权限，属于地方自治，而“村民自治”侧重指村民通过一定的方式管理本区域事务的权利，和地方自治完全不同。2.自治的内容是村民根据国家法律规定自主管理的本村事务。其范围限于与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而非政务――国家的政策和政令法规。这是另一处与地方自治相区别的地方。3.村民自治组织不是政权机关，但属于广义上的社会自治组织。村民委员会属于政治社会自治组织，成员因地域而集合，其共同事务具有地域属性，和党派组织、社会团体等因政治理念、经济社会利益的集合不同，这也是实践中常被视作基层政权延伸的原因。

由以上可以看出，村民自治中的“自治权”在不同主体的指称上具有不同的性质：村民享有通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村组织内事务的自治权利，具体表现为选举和被选举为村委会成员的权利、参与村务决策和管理的权利、监督村委会行使职责的权利等，以村民会大会和村民代表大会的方式行使。村委会作为非法人组织体，享有一定的权力，具体表现为《村民委员会组织法》规定的各项职权，这种权力来至于村民自治权利的让渡。在法治社会理念下，人权是法治的核心内容，村民自治也是以村民自治权为核心展开的，其最终目的在于实现村民的自我管理、自我教育、自我服务。

二、村民自治权的现实困境分析

村民自治制度的核心为村民的自治权利，但实践中的情形并非如此，村民自治权常受到两方面的威胁和侵蚀：村民委员会自治权的越位取代和国家行政权力的干涉。。前者具体表现为：很多时候，村务的决策和管理难见村民身影，只有村委会成员大行其道，“村民自治”变成了“村委会自治”，甚至是“村官”的个人上位，大搞“一言堂”，大量的“村官”腐败，村委会换届选举纵，在村民不知情的情况下集体土地被出卖等乱象随之涌现。后者则主要表现为乡镇政府通过各种方式对村民自治的控制：一是通过各种方式对村委会的选举施加影响，尽量使符合上级意图的人员当选：二是通过村党支部对村委会的领导，保证国家政策的贯彻实施：三是让村委会在处理村务的同时，承担一定的政务，乡镇政府给会成员一定的补贴。村民自治权被侵蚀的状态显然违背了村民自治制度设定的初衷，也阻碍了我国基层民主的实现和法治进程的发展，在社会转型的中国社会，尤为容易引发严重的，影响社会的稳定与和谐。究其原因，笔者认为有下面三方面：

（一）观念层面――“权力”观念及传统乡村治理方式的遗害

现代中国农村的村民自治从其产生看是生发于农村生产力发展的客观需求，由农村村民发动，但真正形成和得到发展则是由国家主导通过颁行法律在广大农村社会推行的，实质上是国家在高度集中的制度体系瓦解后，为改变以往的政权专制治理模式“以一种新的、符合社会发展趋势的治理模式使国家政权渗透到广大农村基层的表现”。。作为村民自治的基本法律，《村民委员会组织法》中关于村民自治权利的规定远少于关于村民委员会职权方面的管理性规定，表现出国家主义。的倾向。因而，村民自治在规范层面就带有浓厚的“权力”色彩，为村委会“大包大揽”，村官“一言堂”以及国家行政权干涉、侵害村民自治权提供了可能。

另一方面，村民自治在推广实行中，难以免受延续了上千年的中国传统封建乡村治理结构的荼毒。在费孝通先生的《乡土中国》里，中国农村传统的权力结构被描述成为“长老统治”。在农村，权威来自于宗族。老年人丰富的经验是他们获得权力和地位的条件，而对长老的服从是长老权威推行的保障。。在一定程度上，现行的村民自治制度是西方文化和中国传统乡村治理方式相结合的产物。而“长老权威”在村民自治组织中的遗存，通常表现为“家族村官”“恶人村官”“贿选村官”，即村民中“有钱有势”者通过其财富、势力等获得村委会成员身份，然后利用其一贯的威势而非根据法律规定的权责来实现对邻里乡亲的领导。法治建设的推进虽使此种现象大幅削减，但一定时期内无法完全根除。

（二）经济层面――土地所有权的不完整

土地作为一种重要的生产资料，是农村经济生产的基础。按照宪法和《土地管理法》的规定，农村的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。但实践中，农村集体土地所有权的基本权能事实上为土地使用权所取代，而国家又从土地用途、承包期限、使用权转移等方面对农村集体土地所有权进行了众多限制，使农村土地所有者处分土地的权利有限。经济上的不独立，对村民集体及村民政治领域权益和地位的影响体现在两个方面：一，村民作为个体，严重依附于国家，依附于基层政府，而非依靠他们的自治体或自治组织；二，村民委员会及其自治权严重依附于国家公权力，尤其是行政权，而不具有完整、独立的自治权和自治行为。因而，国家行政权力对村民自治权的干涉、侵害不仅可能，一定意义上也是一种必然。

（三）制度层面――组织架构的缺陷

从制度设计的层面考察，村民自治体的组织结构有先天的缺陷。首先，在行政村中，村党支部委员会与村民委员会并行的设置，与各级地方政权的设置相同，在工作内容、组织设置或工作分配方式上与各级地方政权也非常相似。虽然法律规定村委会和村民代表会议由全体村民选举产生，负责处理本村的公共事务，村级组织不属于国家机关序列，但一般民众常将其误认为基层政权机构的延伸。另外，我国农村地区行政机构设置不够科学合理，乡镇规模较大。乡镇政府作为我国行政体系中最低一级的行政政府仅依靠自身很难及时有效完成国家在农村的各项发展目标、计划和任务，这就造成乡镇政府转嫁自己一些具体任务的需求，此时，村民委员会就成了最佳的转嫁对象。在这种模式下，村民自治组织并不完全属于社会组织，而是一种准政权织，横跨国家与社会两大领域。村自治组织既对村民负责，管理本村事务，又成为国家对农村社会低成本治理和资源汲取的通道。而今后较长一段时期内，在国家政权保持对农村社会有力控制的情况下，村自治组织的这种属性难以发生太大改观。

三、结语

村民自治权是我国村民通过村民自治组织依法处理与村民利益相关的村内事务的自治权利，是村民享有的一项宪法上的基本民利。实践中，村民自治权由于经济、制度及意识层面的各种原因，遭受了严重的侵蚀，并未得到完全、充分的行使，需要在现有基础上的“修理”以保障其实效的发挥，这有赖于公民权利意识的长期培养及法制的继续完善。村民自治作为我国农村民主基本制度，对基层民主的推进曾发挥了重要的作用，在未来的新农村建设中则承担着更大的使命，作为一种具有强大生命力的基层民主实现方式，进一步的完善和发展方能使其能走得更远。