陕北油田民间投资如此“刹车”

2003年6月27日。近万名群众从各乡镇陆续来到陕西省榆林市定边县政府大楼门前，要求政府就收井问题给予他们“答复”。按照定边县政府的既定规划，曾与其签署过开采石油合同的170家地方石油开发联营公司的430口油井，将于第二天下午三点之前被收归政府。这些油井的投资者（在当地被称为“油老板”）大部分为当地农民。

在此事发生不到一个月后，7月16日，陕西省定边县的20多位油田投资者冲破了当地县政府在火车站和机场组成的封锁线，集体前往北京上访。与此同时，劝说这些投资者停止上访的陕西省榆林市、定边县地市两级有关负责人，也尾随着他们来到了北京。双方因此上演了一出捉迷藏似的拉锯游戏。

作为榆林市最后一个从个人投资者手中强制收回油井的县，定边县将7月28日定为投资者与县政府签署“同意回收油井的偿付协议”的截止日期。截止到2003年7月26日，已有三分之一的投资者签署了协议。但仍有部分“油老板”不敢也不愿回去签署这份协议，因为他们不仅“怕回去给关起来被定罪”，而且认为“这份协议根本就不公平”。

此次清理整顿油井的工作涉及到延安、榆林两市15个县近千家参与石油开采的联营单位，最终将有约50亿元的油井资产被收归国有。今年3月16日，延安市首先开始了一场强制收回民间投资油井的行动，5月23日，榆林市也召开了“定边紧急调度会议”，决定彻底收回原招商引资开发油井者的“三权”（所有权、经营权、收益权），此后的这两个月，被市政府称之为“攻坚阶段”。

在过去10年间，来自陕北本地和外地的投资者们响应当地政府“招商引资”的号召，投入巨资参与石油开发，如今却面临一个始料未及的结局。这事实上重复了上世纪80年代以来的许多投资故事，从“窗口公司信用”的破产到联通“中中外模式”的清理，政策的歧变以及执行环节的粗疏，往往使得逻辑线条并不复杂的事件陷入进退维谷的窘境，甚至被投资者们称为“开发投资陷阱”。早年基于内外环境制定的孟浪政策在得以纠正时最初都会引起轩然大波，但事实证明在尊重市场规则、通过商业谈判办法来解决历史遗留问题，所有政策变动带来的损失被合理分担后，各种不必要的过激行动都会偃旗息鼓；相反，倘若寄望行政力量进行简单化处理，问题将会愈演愈烈。不幸的是，在陕北石油投资的问题，后一情境再次出现了。

来自中国民（私）营经济研究会的消息说，他们非常关注在这起清理整顿事件中受到损害的民间投资者的利益，并将于8月初组织业内外专家学者召开一次主题研讨会。

“石油特区”

地处西北黄土高原的陕西不仅被认为是中国石油工业的发源地，而且由于革命老区的特殊地位，在石油开采问题上曾长期享受过一些优惠政策。根据《中华人民共和国矿产资源法》和1998年国务院颁布的《矿产资源勘探登记办法》，中国具有油田勘探开采权的共有四家公司，分别是中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司、中国海洋石油天然气总公司和陕西省延长石油工业集团。其中，延长是惟一一家隶属于地方政府并具有开采资质的石油企业。

不仅如此，陕北地区还是中国惟一一块允许私人投资者进入的“石油开采特区”。陕北地区位于鄂尔多斯盆地陕北斜坡，油气资源量占整个盆地的80％。但是，由于油藏规模小、地点分散、油层低渗透等原因，开发成本高，风险大，因此被喻为“井井见油，井井不流”。上世纪70年代以来，部级石油开采企业在此勘探一直效益不佳。

1990年6月7日，曾在延长油矿担任过领导工作、时任国务委员的康世恩，在听取延安地区石油生产情况汇报后的一次讲话中提出，“各县发一台钻机，叫老百姓打井采油。要依靠群众，用最低的成本拿出更多的油，把老百姓的积极性调动起来。”该意见得到国务院领导的支持。于是，陕北延安、榆林各市所辖的县相继成立了国营的石油钻采公司，这些钻采公司对一些边远地区的旧井和部分低产井，以“县区承包”的方式经营，而陕北地区民间投资油田开采之风也由此肇始。

1994年4月13日，根据国务院领导的指示精神，为了调动各方积极性，中国石油天然气总公司和陕西省政府签署了一份《关于开发陕北地区石油资源的协议》（以下简称“4•13协议”）。这份协议不但明确划出陕北部分石油勘探区域交由当地市县组织开发，而且承认“陕北石油已经形成多层次开发的实际情况”。

该协议提出，“为加快陕北石油工业发展和老区人民脱贫，省政府和总公司商定，充分发挥各方优势，合作开发陕北石油资源”，并提出了“吸收地方资金、合作开发、风险共担，利益分享”的原则。该协议为此专门从中石油下属的长庆油田和陕西省延长集团拥有的延长油田分别划出了500和580平方公里，共计1080平方公里未勘探开采的潜在油区，以委托、联合等方式交由延安、榆林有关县区组织开发。据了解，相关潜在油区主要位于陕北延安市九个县和榆林市四个县境内（详见地图）。

陕西省经贸委一份题为《陕北石油开采秩序整顿和省内重组工作情况介绍》(以下简称《介绍》)的资料显示，当时部分县区钻采公司资金不足，技术缺乏，大都严重亏损、破产，有的已经成为有名无实的空架子。“4•13协议”出台后，各县政府争相出台“优惠政策”，并借鉴中央石油企业“联合打井，区块委托，油井承包”的做法，出让井位，引进个人投资者参与石油开发。定边、靖边和安塞等县政府不但给投资商办理了可直接从事石油开采的营业执照和相关手续，而且还让他们与县钻采公司以联营单位（也叫“联营公司”）的名义，签订了石油开发协议。

一时间，投资者蜂拥而至。

“1239号文件”

随着私人投资者以联营方式进入，延安、榆林两个地区的财政收入较1994年相比有了很大程度的提高，石油及其相关产业上缴财政的比例也分别占到65％和25％。仅靖边县政府公布的数字，1995年以前，全县财政收入为500万元，2000年则达到1.9亿元。

至1998年底，延安、榆林地区各县石油开发总投入已达50.5亿元，其中联营企业投入32.9亿元；共钻井5561口，年产油量达到168万吨，累计实现税利11.3亿元。石油开采业已经成为陕北地方财政收入的主要来源。

就在当地石油投资热火朝天之际，来自中央的一份文件不期而至。1999年12月，国家经贸委、国土资源部联合了国经贸石化（1999）1239号文件（以下简称“1239号文件”）。该文件印发了“《关于陕北地区石油开采秩序情况调查的报告 》的通知”。这份由国家经贸委、公安部、国土资源部、国家环保总局、国家工商行政管理局和陕西省人民政府联合签发的文件认为，根据《矿产资源法》，石油探矿权和采矿权具有排他性，应归国家一级管理。

文件认为，一些县或钻采公司通过出卖区块、井位的办法招商引资，联营单位成分复杂、急功近利，不讲究科学开采，采收率不及大型石油企业的20％，造成资源浪费严重，环境污染突出，也严重干扰了原油成品油的流通秩序。另外，在开采区域和界限上也存在问题。

通知要求陕北当地各县政府必须依法行政，“坚决停止和纠正允许投资商参与石油开采活动的作法”和“杜绝越权审批石油区块及井位的行为”；“根据联营单位的不同情况，分别采取划转、收购、兼并、资产入股等多种形式，进入陕西省延长石油工业公司，实行统一管理”。至于善后处理，文件要求，对已经开采的区块、油井采取“评估赎买”的办法收回，或由长庆局和陕西省延长石油工业集团协商解决。文件最后指出，“上述工作力争于1999年底前完成”。

文件措辞可谓严厉，措施可谓果断，然而并不能立竿见影。这一文件在地方政府中并没有贯彻执行，相反从2000年3月起，延安、榆林等辖下县区不但仍大量审批、卖出区块，还与投资者更加优惠的开发协议。对于“1239号文件”的内容，一些新加入的“油老板”们表示当时并不知情。

据了解，在1999年以前，参与陕北油井开发的主要是外来的投资者，本地人多为打工和跑运输；但在1999年之后，一些先富起来的本地农民也加入了投资的队伍中，掀起了新一轮石油开采的高潮。当地一位投资者告诉记者，开采油井的风险很高。以定边县为例，由于该地区油层多位于地下数千米，因此投资者每打一口油井，至少须投入200万至300万元，此外，在开钻前，每口井还需向县政府实交井位费等杂费数十万元如果最后打的是口干井，出不了油，风险由投资者自负，费用不退；而在井打好之后，投资者还要上缴30％以上的税费。

对于这份关键的“1239号文件”当时的落实情况，陕西省榆林市政府办公室副主任白武华告诉《财经》，“文件是1999年12月下发的，但有段时间差。”大概“在2000年5月国务院督察组前往榆林市检查时谈到‘1239号文件’，我们才知道的。”

但是，陕西省经贸委的《介绍》资料却显示，至2000年底，采油各县共引进私人投资者1039家，打油井4473口，“陕北石油资源开发逐步形成了多层次、多元化投资主体的格局”。

漫长的“刹车”

不仅如此，在2001年和2002年的两年间，榆林市等采油地区仍旧没有执行“1239号文件”的精神。相反，当地政府采取了种种变通手法，继续与个体投资者进行合作。

对于为何长达两年的时间都没有将个体投资者“清退”，反而鼓励民间资本追加投资，白武华表示，“清退投资者不可能一个文件就结束的，这要有个过程。”白还表示，县里对“1239号文件”的认识是，“与投资者搞一种松散型的关系。”白承认，“当时就是通过合同的形式，有点像承包性质。油井和县钻采公司托管或共管，只要投资者能将原油、税费正常上缴，日常管理是松散的。”至于投资者在油井的“三权”问题，白解释说，“资产所有权收归县钻采公司、生产经营权共管，而收益权除了正常的税费外，纯利润是归个人所有的。”

以文件解决问题显然很难奏效，事实上在多层次的政府系统中，文件的力量往往会被层层分解。在中央已于1999年明令禁止继续开打新的油井的情况下，2001年，定边县政府又出台了《关于加快低产井改造激励办法》，鼓励联营企业改造低产井和旧井，规定对搞注水技术等企业，生产受益期可以推后若干年。所谓的技术改造井，投资者认为“就是变相的打新井”。虽然井口是原来的旧井，但钻头仍可以到井口周边其他范围内探采石油。

与此同时，中央清理整顿油井的决心并未减退。2002年1月11日，国务院副秘书长马凯主持召开了陕北地区石油企业整顿和重组会议，印发了国阅（2002）6号《会议纪要》，其中强调，“联营单位投资者成分复杂，与县钻采公司多为承包、挂靠、联营关系，不具备石油开采资质条件，要加大整顿力度。”

2002年9月11日，中央电视台记者在陕北吴旗县油区暗访，发现党员干部参与石油开采、环境污染、浪费资源等问题，中央领导对此高度重视，并指示将之作为全国整顿和规范市场秩序重点大案严肃查处。9月18日，陕西省委、省政府召开由陕北延安、榆林两市及14个区县党政一把手参加的陕北石油开采市场治理整顿专题会议，陕西省经贸委、国土资源厅、监察厅还联合下发了《关于依法整顿进一步规范陕北石油生产秩序的通告》。至此，陕西省才要求各区县全面停止引进联营单位，并废止有关招商引资的联营开采石油的政策性文件，注销联营单位营业执照和土地使用证。

“这是当地政府真正下决心开始油井清理整顿的酝酿期。”陕西省榆林市政府办公室副主任白武华表示。但投资者反映，在“酝酿期”期间，定边县等政府仍与投资者继续签署技术改造井的联营合同，甚至在今年仍新批区块让投资者打井。定边县的几位投资者告诉《财经》，仅去年秋到今年春，“定边县新批区块打井就有30多口”。其中一位投资者在今年3月28日还与定边县政府签署了技术改造井的联营合同，“受益期为八年”。

白武华否认了类似现象的存在。他解释说，在今年三四月份，在靖边县确实发生过和投资者签署了一个继续经营两年的合同，但“被我们发现后已经制止了”，而“其他地方不会有”。

中央早在1999年的“1239号文件”中指出，“陕北地区的开采秩序问题由来已久，有依法行政的问题，但核心还是利益问题。”这句话或许道出了陕北部分县市为何在1999年后仍不断与投资者签署联营合同的症结所在，但却并未提供有效的解决途径。

补偿标准谁说了算

2003年3月16日，延安市在未和投资人协商、未和投资人签署资产转移法律文件的情况下，采取“先收井、后清算”的办法，开始强制收回油井收益权。紧接着，同样没有与投资者进行任何协商，5月23日，榆林市也发出43号文件，要求彻底收回原招商引资者开发油井的“三权”。该县于5月25日起停止给原投资商兑付油款。6月13日，榆林市政府召开了全市收回油井的调度会议，会上提出要“破釜沉舟、背水一战”。

“我们的权益一夜之间说没就没了。”在谈到政府强制收回油井时，几位不愿透露姓名的定边农民投资者对《财经》痛心地表示。根据陕西省政府制定的补偿政策，对原投资者的补偿以去年测定的日产石油数据为准，实行一次性“买断”。在榆林地区，以吨计算的赔偿标准为靖边38万元、定边41万元、横山36万元，完全不考虑未来潜在收益。投资者认为这种武断定价缺乏协商，难以接受。

据几位7月16日前往北京上访的定边“油老板”告诉《财经》，陕西省地方石油开发投资者人数众多，这些大多身为农民的当地百姓为了能够参与油井投资可谓倾尽毕生积蓄。许多人通过变卖家产、牛羊，拿出女儿的嫁妆钱，或是拉上自己的亲朋好友一起凑钱，相当一部分人借了高利贷。仅延安、榆林两市区的15个县共约1000家联营公司中，就有近万个自然人股东，其背后还涉及到当地的近万个家庭。

由于定边地型特点，油井开采难度较大，投资者对补偿方式犹难满意。据称，按日前补偿标准，当地一口油井平均日产三吨，仅能赔120万元左右，远远无法填补240～270万元的投资亏空。

在1999年下发的“1239号文件”中曾提出采取“评估赎卖”的办法收回油井，而今年陕西省省长贾治邦也曾提出“一井一策适当补偿”，但陕西省榆林市政府办公室副主任白武华接受《财经》采访时表示，“一井一政策”不切合实际，“那么多口井，全算完到什么时候？”至于怎样补偿才算合理，白认为，石油本来就是计划统配的东西，要在治理整顿的前提下探讨合理性。“经过我们的测算，有80％的投资者是收回投资的。”

就在7月中下旬，曾做过多年经济研究，后来在当地专司负责石油开发事宜的白武华，连同定边县县长艾保全、定边县委常委、政法委书记蒋亚东等数名官员来到北京。而他们此行的目的就是“阻止并劝说前来上访的当地投资者尽快回去” 。在其下榻的饭店接受《财经》专访的两个多小时里，这位政府官员一脸倦意，其间不断点燃一支支的香烟。

据悉，榆林市准备从中国工商银行贷款10亿元兑现对投资者的补偿，已经到位的有7亿元。但是，仅该市联营公司的投资就达20多个亿，涉及2000多口井。

业内专家对于陕西省“买断”原投资者油井的补偿标准持有异议。据称，收购油井通常以每口油井的探明储量和可能储量为基准，加上投资者的开发投资、生产成本等要素后计算。纵使要“补偿”，至少也应考虑以前的投资能够得到一定回报以补足利息部分。“最起码应有与投资者协商的过程。”一位专家这样评价陕北此次油井清算政策。

更多的专家则关注由此事件凸显的政府信用的缺失、各级政府的执行分歧以及如何尊重民间投资者的合法权益等问题。国务院发展研究中心研究员陈淮认为，上世纪80年代末期，国家先是允许集体个人参加资源开发，到了后来整顿的时候，却采取简单的关、停、并、转等行政命令的办法，有时甚至不惜动用公检法。陈淮表示，“政府一道行政命令关了，投资者的利益就打水漂，这显然不是市场经济的做法。”

中国民（私）营经济研究会会长保育均认为，民营企业此次蒙受的损失是可以计算的，但政府失信造成的影响则是无法估量的。“几级政府在民间资本进入这个问题上变来变去，前来投资的民营企业同县一级政府签订的协议最后竟变成一纸空文。”

油井的未来

根据“1239号文件”的精神，陕北各县钻采公司应全部并入陕西省延长石油工业集团延长油矿管理局，由延长石油工业集团对各县钻采公司实施紧密型管理。但投资者却告诉《财经》，现在地方政府强令清退联营公司，但是收回的油井却先划归各县钻采公司，再谋求将来挂靠延长石油公司，“这实际上是牺牲投资者利益、‘壮大’地方利益，而且这些县级钻采公司也同样不在国家批准的石油开采公司之列。”一位投资者表示。

陕西省经贸委也曾勾勒过清理整顿后的前景――第一步，将联营单位的油井收回到所在县区钻采公司；第二步，组合延长油矿、延炼、榆炼和15个县区钻采公司的资本为股本，组建延长油矿股份有限公司。

一位消息人士告诉《财经》，此次对民间石油企业整顿的突然发力，实际上与近年来石油业重组的大格局密切相关。隶属于中国石油天然气集团公司的长庆油田一直希望获得陕北油田的开采权，并于去年年底曾就此请示中央。这在某种程度上成为陕西省清理整顿陕北私人油井的催化剂。榆林市一位官员就对《财经》表示，“定边县钻采公司的技术装备比长庆油田都好，我们希望整顿工作结束后把它们挂靠到延长公司下。”不过，中石油拒绝就此事发表评论。

中国民（私）营经济研究会会长保育均则指出，定边县在彻底收回油井“三权”的文件中说，“坚决、彻底、全面地接管油井，确保5月底完成我县石油行业资产归并重组工作”，这是把民间投资的油井拿来归并到县里，再由县里归并到省里，“是明目张胆地侵权搞平调。”在整个采访过程中，投资者们表示最难以接受的一点在于，“县里明明知道中央政府不允许民间资本参与投资油井开发的精神后，仍欺上瞒下鼓励老百姓走入了今天的陷阱”。

许多投资者认为，他们可以遵守政策撤出油井，但前提是合法权益必须得到维护，对补偿费的测算，应当聘请具有资质的专业机构对油井进行评估，尊重市场规律，与投资者协商解决。榆林市（2003）10号文件中提出“补偿费可分期付清”的办法，联营企业也忧心忡忡。“大家担心，在收完井之后，将来经营者如借口亏损，补偿费又从何而来？”

据悉，对于这一问题的解决思路，中央的态度早已明确。国务院副总理曾培炎6月24日在《互联网信息摘要》送阅件上曾批示说：“小油井进行清理整顿是必须的，但在具体实施中，应给县政府认可的投资者以出路，保护其合法权益。”现在的问题在于，如何将思路细化转化为有关政府和企业的具体行动。