举报线索分级管理制度的探索与实践

举报线索是检察机关查处自侦案件的主要来源,是检察机关惩治腐败, 开展侦查工作的基础, 也是公民行使检举、控告等民利的具体体现。由于举报线索形式多样,又分为不同的性质,如果不能对举报线索进行规范化的统一管理,而是任由各个业务部门自行管理或即使进行了举报线索的统一归口管理,但只是简单地进行了登记而没有其它相应的措施,则很容易使举报线索流失或不能对举报线索进行有效的归类、初查。特别是对于那些实名举报,如果管理不当,查处不及时,则很容易挫伤举报人的积极性,逐渐失去对检察机关的信任,甚至引发涉检上访的发生,这就要求我们必须尽快改进对举报线索的管理,提高线索质量和办事效率,以适应检察工作的发展需要。

一、以往的线索管理制度存在的问题

(一)匿名举报多。匿名举报的占举报线索总数的60%以上,这些举报没有使用真实姓名或者使用假名或者假托他人名义甚至不署名,文化程度不高,字迹不清,内容要素也不全,事实笼统,举报中心人员又无法及时与举报人取得联系,深入了解案情,大多数难以成案。这不利于打击职务犯罪。

(二)多头举报多。检察机关受理的举报线索中,有相当一部分属于已经受理但外单位或上级检察机关又转来的同一举报信件,即多头举报信件。出现这种情况的主要原因是举报人为了引起各部门的广泛注意,实际上,各部门收到举报材料后,都会把举报材料按照归口管理的原则逐级审批分流给有管辖权的部门办理。多头举报不仅会浪费时间还会泄露秘密贻误战机,造成了各部门的重复劳动,效率低下,各部门相互之间可能会推诿扯皮。

(三)举报线索未按规定做到由举报中心统一管理。根据《人民检察院举报工作规定》,人民检察院举报中心是检察机关受理、管理举报案件线索的专门机构,对举报线索实行统一归口管理。人民检察院受理的举报材料应由举报中心统一管理,归口办理。侦查工作与案件线索的受理、管理相分离,也就是侦查部门不直接面向社会受理案件。但在实践中,除举报中心直接受理的线索外,对于业务部门直接受理的线索,办案中自行发现的线索,由于没有明确具体的操作规程,一直都是举报线索归口管理中的薄弱环节。实践中,有很多职务犯罪线索都是业务部门直接受理或干警在办案中发现的,但因种种原因,这些线索举报中心多数都未登记。而且,现实中举报人常常会向他信任的部门或个人举报;检察长和其他部门或者人员接受到犯罪案件线索,不及时批交或者移送举报中心,举报中心对线索统一管理成为空谈。这样就出现举报线索各自保管的混乱局面,就有可能发生部门或者个人拖办、私压,甚至截留举报信的现象,同时线索的保密性也得不到保证,有限的资源不能被最大限度地利用。

(四)举报线索的跟踪、督办、反馈流于形式,实际操作困难。对于举报中心移送给侦查部门的举报线索,按照规定应当在一定期限内向举报中心通报回复处理情况、查办结果,举报中心在根据回复结果及时答复举报人。而实践中,侦查部门不愿意也极少将处理情况及时反馈给举报中心。两部门缺乏沟通协调,导致举报中心对一些移送线索的处理查处情况难以掌握,其催办、督办、反馈答复、监督制约职责难以得到充分的发挥,致使举报中心不能及时答复举报人,严重影响了人民群众举报职务犯罪的积极性,还可能激化矛盾,引发集体上访或越级上访等不安定因素的产生。同时,也影响了检察机关的形象。

二、举报线索统分级管理制度的具体规定

经过多年的实践, 鄱阳县人民检察院不断探索举报线索的有效管理模式, 完善举报线索管理的制度。在不断的探索和实践中认识到,线索管理机制必须遵循一定的原则, 按照统一的流程, 配以相关的制约机制, 才能既有效发挥线索功用, 又能确保管理的规范安全。鄱阳县人民检察院举报线索分级管理制度包括统一管理、加强保密,分流处理、分类管理,跟踪监督、超期预警,整合线索、综合分析四个环节

(一)统一管理、加强保密。

严格执行高检院的有关规定,明确要求该院领导和其他业务部门获得的线索,均应及时移送举报中心统一管理;如有特殊情况暂时不宜移送的,应当报检察长批准;对在侦查中发现的新线索,坚持备案制度;严禁未经举报中心受理、登记、分流而擅自办理案件。同时制定了严格的保密制度。如属来信报案、控告、举报的,信件由指定的专人拆封,非指定人员不得擅自拆阅。举报线索管理应实行计算机管理,根据举报线索的性质、被举报人身份,确定密级和查阅、调取权限,实行分级、分类管理。因办案需要须查询或调取举报材料的,应经举报中心主任批准;查询、调取要案材料的,应报检察长批准。

(二)分流处理、分类管理。

举报线索经过审查评估以后, 根据管辖和可查性大小, 由举报中心分为若干类, 分别作交办、移送、缓查、存查、转办等分流处理, 并规定一定的办理时限。评估以后的线索可以分为五大类: A 类线索为交办类, 即党委、人大、上级检察机关交办的案件或线索。举报中心受理后, 要即时向检察长汇报并按照检察长指示交由相关部门办理; B 类线索为移送类, 即本院受理的属于本院管辖的案件线索。此类线索由举报中心移送本院侦查部门,移送举报线索, 应当移送举报材料原件, 并附移送函和查处情况回复单; C 类线索为缓查类, 即可查性一般但根据现有办案情况暂无法安排力量查办或者查处时机不成熟的线索。此类线索列入缓查档案, 每季度清理一次, 时机成熟的再按移送类处理; D 类线索为存查类, 即暂时不具备查办价值或者经初查未成案的举报材料。此类线索可以作为日后办案参考, 一旦查证相关事实证据, 该线索可以立即激活成案; E 类线索为转办类。即不属于本院管辖范围或者不属于检察机关管辖范围的线索。此类线索由举报中心转交其它检察机关或者相关职能部门。线索的分类处理的关键是要突出对重点案件的掌控和关注, 根据各类线索的不同特点, 增强举报线索管理的科学性和有效性。

(三)跟踪监督、超期预警。

线索分流以后,本院侦查部门查办了没有、查办到什么程度、有没有超期、查办质量如何, 这些都是线索管理的后续工作, 如果对这些均缺乏有效的跟踪监督, 就会导致线索离开举报中心以后就处于半失控状态。因此, 建立实时有效的跟踪监督机制,对于提高线索成案率, 确保查办质量很有必要。鄱阳县人民检察院举报中心在对受理的案件线索进行统一编号的基础上,逐案填写《人民检察院控告申诉首办流程登记表》后存入线索信息库。设立超期预警系统,跟踪分流、初查、立案等环节,在每个办理环节期满前三日由线索管理员向承办人进行催告。对于移送的线索应当严格按照规定时限向举报中心进行反馈, 属于本院管辖的,有关业务部门应当在三个月内将查处情况书面回复举报中心,逾期不能回复结果的,应当书面说明理由。

(四)整合线索、综合分析。

由于举报中心有效地掌控了线索的管理与查处状况, 使业务部门查处的每一件线索都有案可查, 因此举报中心成为线索汇总和管理的唯一部门, 其信息具有准确性和集中性, 便于领导及时便捷地掌握职务犯罪侦查动向, 为检察业务的深入开展提供有价值的信息。这就要求举报中心除了定期报告线索管理信息外, 还要根据条件, 联合或者独立定期制作线索管理动态分析报告, 及时掌握共性、苗头性、倾向性犯罪动向, 总结职务犯罪相关规律、特点, 为领导及时掌握职务犯罪侦查中的动向, 实现对职务犯罪侦查更强有力的领导和更科学的指挥提供服务。举报中心每季度清理一次举报线索,通报移送、交办的举报线索查办情况和回复反馈结果情况,防止举报线索积压和流失,对举报线索查办情况提出分析意见,针对存在的问题提出加强和改进意见,报告分管检察长决定。这样就最大限度地发挥了举报中心的综合汇总以及分析功能。