以“群众参与土地开发”破解城建难题

摘　要　要避免以往城市建设中经常出现的征地、拆迁矛盾纠纷，避免因此带来严重的社会后果，就必须改变土地征收、拆迁、开发模式中“与民争利”的现象，恢复居民对自己拥有土地的优先开发、经营权，让群众参与自己土地的开发。群众参与土地开发的具体形式包括：让群众经营自己的土地和让群众参与项目建设。这种思路在实践中已初见成效。

关键词　城市建设　群众参与　土地开发

中图分类号：C912.8

文献标识码：A

一、城市建设的问题及根源

在我国当前条件下，城市建设的主要问题是土地、房地产开发问题，其中的难题又是因土地、房地产开发引起的征地、拆迁纠纷问题。建设部原副部长刘志峰早在2001年就表示，1999年至2001年上半年，建设部接待来信、来访总量为1万8千多件，其中，拆迁问题约占总量的18%。在集体上访中有80%是反映拆迁问题的。仅2001年7-8月，在1545件来信来访中，反映拆迁问题的就占21%豍。

多年以来，我国政府一直致力于大力解决征地、拆迁引起的纠纷问题，避免征地、拆迁影响到社会的安定团结和政府形象。2001年国务院通过了《城市房屋拆迁管理条例》。然而，建设部原副部长刘志峰在2002年再次透露，建设部当年1—8月份受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28％；上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70％；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7％豎。

问题的根源在于，以往城市建设的基本思路，就是所谓的“经营城市”。然而，由于“经营城市”从概念到实施机制的不成熟，其在实践中更多地展现出的却是由“经营”带来的问题。比如：在不少城市，“经营城市”最终演变成了“经营土地”，土地成为了城市的“第二财政”。而经营土地的本质就是：把群众的房产或地产通过政府行为低价征过来，然后高价招拍，政府最终赚得大部分土地溢价，形成土地财政。而开发商也通过各种正常、非正常途径取得土地开发权，进行商品房开发销售，赚取巨额利润，其中大多也包含一部分土地溢价。

在“经营城市”的思路下，一些城市大规模“拆房子、倒地皮”，为了取得“经营收益最大化”，“经营者”采取各种手段降低“成本”，压低拆迁安置费，乃至巧取豪夺地“强制拆迁”，这种做法高度损害群众的利益，必然遭到群众的抵抗，其结果必然导致因拆迁纠纷产生的上访、涉诉案件日益涌现，并且愈趋严重。

二、让群众参与土地开发

按法律规定，无论农村居民还是城市居民，无疑都对自己依法拥有的各类土地和房屋享有法律赋予的各项权利。因此，虽然基于社会经济发展的需要，国家有权对任何类型的土地进行开发建设，居民也有责任、有义务服从社会整体发展的需要，在得到合理补偿情况下，按规定交出他们的土地使用权。但是当居民所拥有的土地或住宅用地需要进行各种类型的建设、开发时，享有最优先的建设、开发权的就应该是这些土地的拥有者。以往的土地开发模式实际上是剥夺了居民对自己拥有的土地的优先建设、开发权，即经营权。权与利是紧密相关的，当优先经营权被剥夺之后，居民的各种利益自然很难得到有效保障。

要改变以往土地征收、拆迁、开发模式中“与民争利”的现象，避免因此出现征地、拆迁矛盾纠纷，避免因此带来严重的社会后果，就必须恢复居民对自己拥有土地的优先开发、经营权，恢复群众对自己所拥有土地的主体地位，让群众参与自己土地的开发。

在现实中，在确保群众分享自己土地开发权益的前提下，结合不同的土地开发项目性质，群众参与土地开发的具体形式应该分为两类：让群众经营自己的土地和让群众参与项目建设。

三、让群众经营自己的土地

恢复群众对自己土地的优先开发权，让群众经营自己的土地，也就保证了群众享有自己土地开发的收益权，其中自然也主要包括土地的溢价权。这必然能够有效地保护群众的土地权益，避免群众因自己的土地利益受到损害而上访、涉诉。当然，在市场经济条件下，不具备土地、房地产经营资格的居民个体，对自己土地的开发、经营权并不是直接实现的，这些权益的实现需要通过一定的途径和形式。可供选择的具体方法有：

“群众成立公司，自行建设法”：以社区（村）居民为主体，由居民发起成立项目开发公司，每个居民都享有平等入股权，根据所投股本的多少分配股权。然后由居民成立的开发公司通过法定程序取得本村项目开发权，自己发开，按股分红。

“群众成立改造小组，测算招商法”：在群众发起成立开发公司条件不具备的情况下，以社区（村）居民为主体，通过民主的推选方法，成立城中村改造小组，由小组进行项目测算，确定总体成本收益预算后，按收益最大原则对外统一招商，协定项目开发后的收益分配，保证居民的项目开发收益。由村改造小组选定开发商后，再由选定的开发商按法定程序取得相应的开发权。最终取得的开发收益由开发商和居民按协议分配。

“群众自筹资金，自行建设法”：对一些公益性拆迁安置项目，在项目不具备大规模开发赢利的前提下，居民取得国家安置补偿后，可以建设成本最小化为目标，由拆迁安置居民采取自筹资金，找建筑商自行建设的方法。

当然，在上述各种方法实施过程中，政府要发挥帮助、协调、促进作用，以实现群众利益最大化为目标，促成上述方法的实现。

如果上述方法能够得到较好的实施，当前城市建设中常常出现的矛盾纠纷必然能够有效化解。因为，此类方法的优越性在于：

第一，彻底解决了群众和政府的矛盾。因为按照上述方法进行项目建设，群众自己开发自己的土地，不但政府不再从群众手中低价征地，而且政府还给优惠、扶植政策，群众自然会感谢政府，自然不会与政府发生矛盾冲突。

第二，群众和开发商也不会出现矛盾。因为在上述方法中，即便有开发商参与，群众和开发商是合作关系，双方通过平等协商达成协议，分享开发利益，而且由于群众占有主导地位，开发收益自然向群众倾斜，群众自然没有怨言。

第三，群众之间也不会产生矛盾。因为上述方法不但最大限度地保护了群众的利益，在民主推进下，群众开发主体作为一个共同体，也会基于各自的利益在内部形成相互监督，从而有效避免“趁机盖房，多丈量，多要补偿”的现象，在内部群众的相互监督下，自然也会避免出现补偿时的“漫天要价”和“钉子户”现象。

四、让群众参与项目建设

当然，并不是所有的城建项目都适用于“让群众经营自己的土地”，有些城建项目不适合群众自己经营，比如：政府投资项目，或公益性市政项目；在国有土地上的建设、开发项目，或历史遗留已经征地、拆迁结束的建设项目；以及涉及多个利益群体或群众自己没有能力经营的大型开发项目，或不涉及众多群众的企业土地出让后的开发项目。

（一）让群众参与项目建设的原因。

上述项目建设虽然不能以群众为主体，不能交给群众经营，但是，只要涉及到相关群众的利益，就应该让群众参与到项目的建设中来，因为：

第一，即便有些项目，如国有土地的市政工程，并不涉及群众的当前利益，但也会涉及到群众对市政设施未来使用的长远利益，也应该让群众参与到项目的建设中来，发挥他们建言献策，监督施工等的积极作用。

第二，哪怕是不涉及征地拆迁的纯商业开发项目，表面看不涉及群众利益，但是其项目建设必然会涉及到建成前后对周围环境及居民影响的问题，也应该通过一定的形式让群众参与进来，发挥相应的监督作用。

（二）群众参与项目建设的具体方法。

一是对涉及土地征迁的市政工程建设项目，可以通过召集党员代表、群众代表等村内骨干做表率，发挥其中的骨干积极分子作为项目政策宣讲员，依靠群众做少数思想困难群众工作的方法，促进项目建设进度。

二是对国有土地的开发项目以及市政公益项目，可以采取在项目立项、规划、施工的全过程中，尽可能吸纳群众代表参与，促进项目建设方法。一方面通过调查咨询，征求服务群体的需求，充分尊重群众对项目的利益诉求，把群众的需求和项目的规划设计相结合；另一方面，让部分村民参与到项目建设之中，担当项目建设监督员，监督项目建设中的环境和质量控制执行情况。

三是对不能交由群众经营的大型开发项目，同样可以采取吸纳群众代表全程参与的方法。如果项目涉及到群众的土地征迁，则必须召集群众或代表共同开会讨论项目规划、实施方案，在群众同意后再拆迁、建设。

五、“群众参与土地开发”的有效性

以“群众参与土地开发”破解城建难题已经不再是一种理论设想，这种方法已经在安阳市殷都区的城市建设中取得了实效。从2009年开始，殷都区在城建工作中贯彻“群众参与土地开发”的工作思路，虽然每年都有大量的土地开发、征地拆迁任务，但是到目前为止，却没有引起一起上访事件。

从具体案例来看，在2010年的安阳市殷都区花园庄拆迁工作中，在“依靠群众参与”的理念下，殷都区改变过去“政府定方案，强制群众执行”的传统工作方法，相关部门根据项目总体情况，把项目政策、资源、各种拆迁方案的利弊向群众讲清楚，说明白，让群众在法律、政策许可的框架内，通过村两委、村民代表开会商讨，反复酝酿，自己确定拆迁安置方案，最终根据群众一致通过的自己制定的方案落实执行拆迁安置工作。因为方案是群众自己定的，所以在项目推进、方案落实时就毫无阻力，非常顺利，不但没有发生大的纠纷冲突，而且效率很高，几百户居民的拆迁工作仅仅两三个月就圆满完成。

（作者：高旭辉，河北省荣军医院，MPA硕士；王建红，华北电力大学讲师，博士）

注释：

建设部副部长刘志峰在全国城市房屋拆迁工作会议上的讲话.(2001-10-18)[2011-7-10]. .

建设部副部长刘志峰：城市房屋拆迁要依法进行.( 2002-9-19)[2011-7-10]. .