解读美国新版《国家反恐战略》

美国反恐战略的新变化，配合其全球战略的转向，反映出美国将战略重点转向国内经济建设、应对新兴大国崛起等更紧迫的挑战，最终服务于其自身实力和影响力的重塑。

6月29日，美国公布了新版的《国家反恐战略》，这是2006年以来美国首次全面更新反恐战略。该战略既是对9．11事件以来美国十年反恐作战的全面总结，也是针对近期全球恐怖形势变化所作的最新调整。

国际恐怖主义形势出现新变化

2001年9．11事件发生以来，美国投入巨大资源倾力反恐，虽有不少斩获，但亦有诸多失误。美国此时推出反恐新战略，无疑具有为其十年反恐做个结算之意。正如白宫反恐与国土安全顾问布伦南指出，新战略体现了美国对长期反恐战争的反思，反映了美国对恐怖威胁逐步加深理解的过程。

今年以来，全球恐怖以及反恐形势出现的一系列新变化，是新战略出台的又一重要背景。一是美军于5月初在巴基斯坦击毙世界头号、9.11恐怖袭击的策划者本・拉登，美国反恐战争取得了阶段性重大胜利。在美军的持续打击下，“基地”组织在阿富汗―巴基斯坦地区的核心组织早已式微，但击毙其第一头目，仍然具有极大的象征意义。对于美国人的心理而言，击毙拉登使得“正义终获伸张”。二是美国于7月正式启动从阿富汗撤军进程。尽管撤军仍面临诸多难题，存在不少变数，但对美国反恐而言无疑开启了一个新时代。这意味着耗时费力的阿富汗战争显现了胜利的曙光，美国的反恐战略出现了新的调整契机。三是北非西亚动荡客观上打击了国际恐怖势力。这一变局极大破坏了“基地”等恐怖主义组织在思想上的号召力和组织上的招募能力。突尼斯、埃及“非暴力革命”的成功，使得“基地”等组织“只有暴力才能实现变革”的宣传口号失色不少。

反恐战略有较大调整

从上述国际恐怖主义形势的最新变化看，以“基地”为代表的恐怖主义对美国构成的威胁有所下降，美国反恐战略面临新的节点。基于这一判断，美国对其反恐战略进行了较大调整。

一是强调反恐不再决定美国整体安全战略。奥巴马政府上台之初便放弃了布什政府奉行的“反恐高于一切”、“以反恐划线”政策，改变以反恐为核心的国家安全战略。新版的国家反恐战略进一步强化了上述政策，认为“反恐仅仅是美国国家安全战略的一部分，制定反恐战略的目的是为了确保国家安全利益，它并不起到定义外交政策的作用”。这一变化表明，在美国的安全评估中，恐怖主义对其总体威胁呈下降趋势。正如布伦南所言，虽然“基地”及其分支仍然对美国本土安全构成威胁，但已难以从根本上冲击美国的全球领导地位。美国如期实现从伊拉克撤军、启动从阿富汗撤军等收缩反恐阵线之举，正与奥巴马政府上述政策相符合。

二是首次将本土列为反恐最重要“战场”，战略重点由“域外打恐”转向优先“境内防恐”。新战略称，美国反恐战略的最终目标仍是击败“基地”组织，但美国本土是这一反恐努力的最重要“战场”。这是美国首次在其官方战略性文件中将本土恐怖主义列为首要威胁，美国反恐战略“向内”转向。自2009年以来，美国本土发生多起恐怖袭击未遂事件，如纽约地铁袭击案、圣诞炸机事件、“邮包炸弹”袭击案等。上述事件逐渐使美国认识到，即便在海外打赢反恐战，也难以确保本土安全。正是基于这一认识，美国在继续对阿富汗、巴基斯坦、也门等地恐怖组织保持高压打击的同时，更加注重筑牢国内反恐防线。为此，新战略强调通过情报等手段严防国际恐怖势力袭击美国本土的图谋，同时防范本土内生性的个体恐怖威胁。新战略认为，“基地”等恐怖组织近年来加大利用网络等手段，向美国国内民众散布极端思想、发展伊斯兰裔的美国公民甚至是土生土长的白人加入其阵营，这一威胁尤其突出。

三是将“基地”分支组织列为新的重点打击对象。最近两年“基地”分支组织多次图谋在美国制造恐怖袭击案件，虽均未成功，但显然已对美国本土安全构成巨大威胁。今年年初，美国就已宣布“基地”也门分支首领奥拉基是对美国威胁最大的。近期在也门分支宣布“建国”、北非分支趁乱发展的情况下，新反恐战略将主要打击目标对准了“基地”分支组织。这与此前的反恐“泛化”形成了鲜明对比，显示美国的反恐目标呈现进一步收缩之势。这种收缩既是基于对恐怖威胁的理性评估，也反映了美国在打击恐怖主义问题上更趋务实。

四是在反恐手段上强调运用“巧实力”。根据新战略，美国未来将不会采用大规模战争的方式进行反恐，转而采取精确定位打击的方式，依靠无人机攻击、特种部队作战等手段，实施“手术刀式”打击。反恐手段上的这种变化，是美国对其反恐作战经验总结的结果。大规模战争的方式耗资巨大，不仅容易导致重大人员伤亡，引发负面舆论，其效果也难尽如人意。而近期击毙本・拉登行动的成功，充分展示了军情部门相互配合、特种作战定点打击的良好效果。这一方式将成为未来美国打恐作战的范本。

恐怖主义将会回潮？

美国此番出台新的反恐战略，在对恐怖主义的认识、反恐目标、主要手法等方面均有显著变化。美国对恐怖主义的认识更趋理性、务实，反恐战线呈现全面收缩态势，确保自身安全成为美国的首要目标。

美国反恐战略的上述变化，配合其全球战略的转向，反映出美国将战略重点转向国内经济建设、应对新兴大国崛起等更紧迫的挑战，最终服务于其自身实力和影响力的重塑。十年反恐，美国投入了巨大资源，付出了极大代价。据美国一所大学的研究，美国用于伊拉克、阿富汗两场战争的花费高达3.7～4.4万亿美元。收缩反恐战线，无疑将极大帮助美国克服当前面临的财政困难。同时，从反恐这一拖累中抽出资源与精力，有助于美国对其全球战略进行重新布局。种种迹象表明，随着美国全面收缩反恐战线，它正更多地注重将反恐战略与地区战略结合起来，将注意力转向利用反恐谋求地缘政治利益。例如，美国在从阿富汗撤军的同时，也在谋求确保其在阿富汗的既有利益和影响力，以便将阿富汗作为影响地区格局的立足点。

对于全球反恐形势而言，美国反恐“向内转”的趋势无疑将产生较大负面影响。十年来，美国一直是全球反恐的先锋和中坚力量，它拥有的充足资源和丰富经验是其他国家难以比拟的。在全球恐怖威胁没有实质性减弱、恐怖主义根源远未根除的情况下，美国过早“退出”必定会刺激、鼓舞各种恐怖势力，恐怖主义回潮绝非危言耸听。近日印度孟买的系列恐怖袭击案已然敲响了警钟。虽然为了减少其反恐收缩对国际安全带来的负面影响，美国大力倡导在反恐问题上进行国际合作，推动建立新的全球反恐机制，但这些举措产生效果绝非短期内可以实现。