长春市城市化进程中土地利用问题探讨

摘要：城市化是必然结果，是任何一个国家或城市都会经历的重要转变过程，同样，长春市城市化过程中会有很多问题值得去探讨，这其中包括长春市城市化过程中土地利用的问题，本文从长春城市化演变过程、现状特点及未来趋势等多方面综合分析了长春市城市化与土地利用的问题。

关键词：长春市；城市化；土地利用

基金项目：本文为长春市科技局科技发展项目（12RY30）及吉林省社科基金项目（2012BS32）部分研究成果

中图分类号： F291 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/ki.jlny.2014.23.0086

1 长春市城市化过程中土地利用现状分析

1.1 长春近年城市化发展水平

近年来在吉林省整体城市化水平呈现略微下降趋势的情况下，长春市城市化水平稳中有升，并且在2009年达到44.2%，2012年为45.3%，人口城镇化水平较高，但速度不快。根据诺瑟姆曲线，长春市城市化发展进程目前处于中期加速阶段。上个世纪八十年代以来，长春市城市化经过了改革开放前的波动阶段进入了中期加速发展阶段，意味着长春市城市建设将出现新一轮的快速发展热潮，长春市城市化发展进程目前处于中期加速阶段还表现为城市经济快速增长，各项建设事业进一步提高。城市空间扩展速度明显加快，市区建设用地规模由2000年的203平方公里增加到 2010 年的 315平方公里，到2013年为330.16平方公里。

1.2 长春市近年土地利用变化

表1 长春市近年来不同类型土地变化量（单位：公顷）

2005年以来，随着城市化建设速度的加快，土地利用也呈现相应的变化，从总体上来看，其土地利用变化存在以下几点：第一，长春城市化中城市用地扩建占主导地位，大量积压其他类型土地的扩建空间[1]；第二，农用地与未利用土地同时趋于减少，长春市城市化进程过程是以牺牲农用地与未利用土地为代价的，在2007年和2008年尤为突出，其中以对未利用土地开发为重要手段，过多地开发未利用土地并不利于土地的持续利用，同样不利于城市化的持续发展。

2 城市化进程中土地利用问题

2.1 我国城市化过程土地利用的主要问题

2.1.1 大量耕地被占用 虽然《中华人民共和国国土地管理法》中明文规定，国家为公共利益可以将农民集体所有的土地依法征为国有并给予补偿（《土地法》第一章第二条：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿）。但是，并未明确界定“公共利益”，从而使其内涵的过于宽泛，于是，该规定便成了地方政府大量征用农村集体土地的挡箭牌。我国目前存在的城市占地面积过大、过宽、闲置用地较多，尤其是城郊“征而不用”的现象非常严重 [2]。另外，由于与土地使用相关的法律体系的不健全，农民对土地的相关权益等问题，在法律上仍未有给出明确的解释和说明，再加上目前我国很多行业，如建筑业、生活服务业等门槛较低，农民在种植业之外获得的收益也较多，一些农村集体在短期利益的驱动下，更倾向于耕地被征收。从而，在供需双向上，对耕地转移成建设用地起到了推拉作用。

2.1.2 城市土地低效粗放利用 从全国范围看，我们国家城市土地利用效率不高，城市人口增长速度要低于城市土地扩展速度。由于我国尚未建立科学、合理的土地使用利益分配机制，对土地使用不当的情况处理仅限于问责和行政处分，制约手段不科学、不明显，政策引导不到位，城市土地使用粗放、浪费现象均非常严重。各地区普遍存在低效粗放扩张使用土地，开发区、大学城、工业园区等耕地被征用后闲置，土地资源浪费等情况层出不穷[3]。

2.1.3 城市土地利用结构失衡 城市土地利用结构失衡的现象普遍存在。既表现在城市土地利用规划与城市规划之间不协调，又表现在市场经济条件下，对土地市场供需状况分析不科学不合理，从而导致级差地租得不到体现，低效利用的用地占据城市中心区位和高地价区，城市土地产出率低。中国工业用地占建设用地总量的比例高达26%，超过美国（7.3%）和香港特区（6%），也超过许多发展中国家[4]。

2.2 长春城市化进程中土地利用问题

2.2.1 建设用地总量配置与长春市的战略地位不相称 长春是东北地区的重要中心城市，是振兴东北老工业基地的核心城市之一，是全国汽车产业最大的生产基地，是吉林省经济发展的龙头城市，用地总量配置与本市经济发展需求不相适应，中心城区以外地区的职能安排缺乏引导和控制，周边组团没有起到缓解中心城区人口和产业发展的作用，导致中心团城市建成区建设用地十分紧张[6]。

2.2.2 城市用地面积不足

表2 长春市与吉林省各项指标（2012年）

目前，长春市正处于城市化发展加速阶段，城市人口的急剧膨胀，城市建成区面积的扩张跟不上用地需求增加的速度，使得城市土地资源需求日益紧张。从长春市过去发展情况来看，长春市土地资源利用过程中存在着多种粗放低效利用的问题，主要包括：城市呈“摊大饼”式无序外延扩张、土地利用结构不合理、城市用地比例失调、建设用地强度偏低等，这些问题使土地利用浪费非常严重、土地经济效益产出非常低下、土地利用潜力也没有得到充分的发挥。此外，由于城市土地管理和土地市场不规范，土地投资过热、城市开发不合理等各种问题也较突出[7]。因此，就长春市本身而言，已经面临着城市存量可建设用地不足，城市扩展与土地开发“无米以炊”的困境。近10年来，长春经济发展速度平均每年增长15%以上，用地需求量也随之快速增长，主导产业加快发展，再加上部级两个开发区和省级两个开发区布局在城市空间内，规划实施中出现了产业发展与城市建设互相争地的矛盾，用地空间严重不足，城市发展开始受到限制，难以满足今后振兴长春老工业基地和汽车产业用地空间集中布局的需要。

2.3基本农田保护任务艰巨

长春市位于松辽平原，是吉林省经济发展的核心地域，城市坐落在平原地区，耕地占总面积的70.41%，耕地保护与建设用地之间的矛盾目前非常突出[8]。基本农田布局不够合理，必要的建设用地在空间上受到了限制，各业用地需求与供给难以平衡，农业内部结构调整和生态建设受到影响。目前，农业生产性建设用地，特别是畜牧业饲养基地用地正在起步建设，根据防疫需要，必须远离集镇和村庄，一遇到项 目选址，就涉及到保护区，用地矛盾特别突出。城市辖区范围内，保护面积过高，达到80%以上，而且城市城镇的用地空间没有缓冲地带，导致在工业化、城市化发展过程中，保护耕地与保障发展的矛盾日益突出。

3 长春市城市化进程中土地利用发展趋势

3.1 优化城市土地利用空间结构

土地利用总体规划是合理利用与实现土地资源持续利用的基础之一，是在一定范围和一定时期内对土地利用进行控制、调整、协调、组织和监督的管理手段，规划的目的在于最大限度地优化土地资源配置。创新土地利用方式，实现有限资源的无限利用是城市化发展的取向。长春市城市化发展正在经历从单纯量的扩张向质与量并重的历史阶段，在长春市城市化进程中，合理规划土地利用空间结构，一是要与城市规划相衔接，合理确定城市发展规模，按照城市土地使用规律进行土地利用规划；二是要严格按照土地利用规划使用土地，加强土地用途管制。除因中心城区功能过度叠加、人口密度过高或规避自然灾害等原因外，不得设立城市新区。确需设立城市新区的，必须以人口密度、用地产出强度和资源环境承载能力为基准，以符合土地利用总体规划为前提。按照《城市新区设立审核办法》，严格审核城市新区规划建设用地规模和布局。制定新区用地扩张与旧城改造相挂钩的方案，促进新旧城区联动发展。

3.2 集约利用土地资源

集约利用土地的最直接的动力是由于土地资源具有稀缺性[9]。土地资源是有限的，城市能为产业发展提供的建设用地也是有限的。在未来发展建设过程中，长春市首先要把坚持集约化原则用地放在首要位置，落实“十二五”单位国内生产总值建设用地下降30%的目标要求。在全市范围内探索开展土地开发利用强度和效益考核，依据城市中心区、城镇中心区和小城镇区域人口密度、二三产业产值、产业结构、税收等指标和建设用地结构、总量的变化，分别提出控制标准，加快建立综合反映土地利用对经济社会发展承载能力和水平的评价标准。

城市用地实质上是一个综合性的经济问题，在城市空间扩展过程中，城市用地提供了城市一切社会经济活动的物质基础，也为城市居民提供了一切生产与生活活动的物质源泉[10]。长春市作为吉林省中心城市应当最大限度保护耕地、园地和河流、湖泊、山峦等自然生态用地，促进吉林省中部地区形成规模适度、布局合理、功能互补的城镇空间体系，加快构建以“长吉图”城市群为主体、长吉平“V”形城镇带为辅助、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。结合农村土地综合整治，对农村建设用地按规划进行区位调整、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中，提高耕地及农村建设用地使用效率。发挥城市部门用地配置的优化组合作用，将处于城市中心地带的工业用地实行功能置换，发挥中心地带的商业作用，优化城市用地的空间结构，发挥地租、地价规律在城市土地空间分布上的作用，遵循市场规律，体现城市土地的集聚功能。

参考文献

[1] 张文忠.我国城市化过程中应注意土地资源减少的几个问题[J].中国人口、资源与环境，1999，（1）：33～37.

[2]何斌.对我国实施城市化战略的几点看法[J].现代经济探讨，2002，（8）：23～25.

[3]徐颂.城市化进程中的规划调控机制[J].城乡建设，2001，（9）：16，17.

[4]王春霞、杨庆媛、刘胜.我国城镇化进程中的土地问题及其对策[J].安阳师范学院学报，2006.

[5]牛乐德、周宝同、李光勤、王朝彬。我国城市化进程中的土地利用问题分析[J].区域经济，2006，9.

[6]王志刚.我国城市化进程中应合理利用土地资源[J].中共山西党校学报，2006，6.

[7]张平宇，马延吉，刘文新，等.振兴东北老工业基地的新型城市化战略[J].地理学报，2004，（增刊）：109.

[8]陈甬军.中国的城市化与城市化研究[J].东南学术，2004，（4）：27-29，26.

[9]李珍贵.对我国城市土地集约利用的思考 [EB/OL]

http：///zt/2005tudiriluntan/lizhengui，2005-6.

[10]谈明洪，李秀彬，吕昌河.我国城市用地扩张的驱动力分析[J].经济地理，2003，23（5）：635-638.

作者简介：魏楠，硕士，吉林省国土资源勘测规划研究院，工程师，研究方向：土地资源管理。