二元城乡催生退保潮

2009年底，人们沉浸在圣诞与元旦的欢乐气氛中，然而广东深圳却与往年有些不同，元旦前夕，最先在深圳出现的不是外出购物的人潮，而是养老保险退保的人潮。退保人潮一度达两万人，创下深圳历年退保人数的新高。据深圳市社会保险基金管理局称，仅2009年12月31日一天，深圳退保人数就达到1.8万余人。

同一天，广东佛山也同样出现了大规模退保的人群。2009年12月31日下午5时30分许，佛山市南海美泰公司在公告栏贴出通告：2010年1月1日开始，养老保险新政就要实施，企业职工不得退保。 2009年12月31日，来自深圳市生科舫塑胶有限公司的几名工人在社保个人服务中心填写表格，准备办理退保手续。

在退保潮出现的前两天，人力资源与社会保障部和财政部2联合下发了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》并于2010年元旦正式实施。暂行办法中规定，今后养老保险均不得退保。这一规定直接导致了大规模退保潮的爆发。

2010年1月3日，在新办法开始实施之后，300余名工人再次聚集在佛山市南海美泰公司大门外侧，要求公司就职工退保一事做出说明，场面陷入混乱，聚焦人数一度达到2000余人。最终，警方以“堵塞单位大门，扰乱单位生产秩序罪；堵塞永安大道，妨碍交通工具正常行驶”为由，从现场带走22名工人接受调查，才将聚集的工人驱散。

这几年，对养老保险制度的弊端讨论日趋增多，修改完善这一制度的呼声也日渐高涨。因此，此次出台《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对基本养老关系转移的资金转移、关系对接、转移接续关系的经办等细节都进行了细化，其别加入了对农民工养老保险转移办法的规定，旨在保障农民工这样的流动作业群体的利益。而从大规模退保潮的爆发不难看出，农民工对政府的好意显然并不领情。

新制度博弈

对于在新政策出台之后、实施之前发生的“退保事件”，延安大学公共管理学院高布权教授在接受本刊记者采访时就指出，“退保事件绝非巧合，而是与新制度出台具有博弈的关系：―方面，农民工迫切呼唤‘社会型’养老，并且期盼在政府出台的新制度中受益；另一方面，新出台制度不能完全被农民工所认同，甚至被认为是一种‘制度套牢’”。

在广东佛山南海区召开的新闻会上，相关负责人将退保事件的发生原因归结于农民工对新政策的不了解。一些媒体也对农民工的行为提出质疑，它们认为，农民工选择退保，是对国家新政策的误解和不信任所致，而农民工选择退保，只能提取自己缴纳的那部分保险金，是不明智的选择。

透过农民工退保追溯其背后的原因，恐怕不仅仅是不了解政策如此简单。

社会保障学界知名学者、吉林大学社会保障学系系主任宋宝安认为，每到年关，农民工因返乡纷纷退保，问题不在于国家的政策。主要是由于农民工自身流动性很大，他们对保险抱不信任的态度，认为只有把现金拿在手里才是安全的。同时农民工的收入很少而需要用到钱的地方例如投入农业生产等方面则有很多。因此农民工会把眼前利益看得比放在保险长线中有意义。

高布权则认为，农民工“退保”，并不是他们对养老问题没有需求。相反，由于农民工的工作不稳定收入微薄，使得他们对老有所养的需求更加迫切。但是比起养老，农民工现实生活的困难更加紧迫，他们退保就是为了“退钱”，多拿一些钱以应付眼前。

似乎是为了验证高教授的话。在北京打工已经三年的农民工张洪告诉记者，2007年他来到北京，每个月仅有1400元工资，还需要每个月挤出一点钱寄回老家，他可不愿意从微薄的收入中拿出一些钱来为养老做打算。并且，他的老板从来也没有替他们上养老保险的打算。问及如果他上了养老保险是否会选择退保，张干脆地表示：“当然退！就是为了在年末的时候多拿到一笔收入回去。每次到月底，都在为口袋里吃饭的钱发愁，还要想办法省出一点寄回老家去，哪里有多余的钱缴纳养老保险。我现在考虑的更多的是目前生活的问题，未来不敢去想，总觉得那是很远以后的事。”

选择退保，对于很多像张一样的农民工来说是迫于经济压力的无奈选择，比起未来几十年之后的生活，限前的困难是他们更为紧迫想要解决的。

宋教授还表示，8%的缴纳金额对于农民工来说太高了，对于平均工资仅仅几百元的农民工来说，这笔钱远远超出了他们的承受能力。显然政府参考城镇居民设置这一比例，没有很好的考虑到农民工收入的实际状况。

二元结构是退保潮主因

记者了解到，近期出现的“退保事件”所涉及的农民工主要分为二类：第一类是刚出来工作不久的年轻农民工，他们退保的原因主要是生活压力很大；第二类是参保较晚、年龄较大的农民工。

对于年龄较大的农民工，高布权认为他们“退保”的主要原因是觉得自己年龄偏大，此前自己的养老账户积累较少，甚至是“空帐”，由此推断自己未来养老待遇一定很低，现在投保不划算，即使有养老账户与待遇的异地转移政策，自己家乡的农村也没有相应开展养老保险。

不仅如此，记者在对众多农民工的询问中得知，他们大多担心出现自己养老“城里误了，乡里也误了”的结果。而且，养儿防老的观念也使得一部分农民工对养老保险制度并不关心。

对于有些政府官员认为农民工退保是对政策不理解，高布权教授认为“退保事件”与政策宣传不够以及农民工对政策的误读有一定关系，但不是主要原因。

高认为，农民工是中国二元社会经济结构所形成的特殊群体，农民工的工作呈现临时性、短期性、流动性、不稳定性、技术含量较低性、体力劳动性、待遇较低性等特点，这使得不少农民工对未来“预期空白”，因此，他们更多地着眼于现在的收入。至于对自己未来生活的积累与准备，他们往往简单地以“到时候再说”了事，从而做出了“只考虑短痛，不考虑长痛”的退保行为。

而宋宝安则称，在城乡二元结构下，在城镇养老保险制度中，专为农民工设立条款没有必要，因为这并不符合农民工心理预期，不符合农民工实际情况。因为国家的土地政策优惠，令很多农民工并不愿意离开土地。目前的做法对城市化没有好处，一些农民会造假弄两个户口，既可以得到土地，又能得到城市居民的实惠。如果农民想定居城市，可以选择参加城镇养老保险，否则就选择在户籍地参加农村养老保险即可。

宋还认为，农民讲实际，把钱交在临时工作的地方，还不如拿在手里放心。另外，“农民有家庭养老的观念，他们不信任社会养老，他们相信养儿防老，很多农民将社会养老等同于“五保户”的形式，觉得这种养老是很低水平的，所以不接受”。

社保硬伤，非一日之寒

百姓对养老保险制度的不信任，很大程度上归因于内地社保制度长期存在的问题，此次《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，应是出于解决养老保险制度上存在问题的考量。

“个人缴费年限累计满1 5年的，退休后按月发给基本养老金”，“个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人账户储存额一次支付给本人”。这一规定一直被认为是导致每年大量农民工退保的“罪魁祸首”。

有专家不只一次提出，这一规定对于流动打工的人群是极大的不公平。按照这个规定，农民工必须至少在一个地方工作15年，才能得到“退休后按月发给基本养老金”的待遇，如果流动，则只能带走“个人账户个人缴费部分”。而农民工的职业特点决定了绝大多数农民工实际上不可能在同一个地方工作15年，所以该条款无异于将农民工挡在了养老保险制度的受益范围之外。

另外，内地养老保险一直采取个人缴费加地方统筹的方式。除个人缴纳一定的保险金外，企业还须为员工缴纳养老保险金。养老保险进行跨地区转移或者办理退保时，只能够转走自己缴纳的部分。这一规定一直都饱受质疑。对此，许多农民工笑称养老保险是一张“活期存折”。一位河南籍打工者说：“我在这里存了一笔钱，走的时候当然要把钱取走，我不觉得存钱和养老有什么关系。”

不同地域之间养老金不能转移也是养老保险制度存在的一个大缺陷，也是此次《暂行办法》重点解决的问题。高布权称，这是与农民工高流动性最不符合的一大条款。内地现阶段推行的养老保险基金区域统筹与农民工跨省区流动存在尖锐矛盾，农民工调换工作岗位后没有办法转移、保持养老保险关系，即使个别的能转移，但费时费力，繁杂的手续和规定使得转移变成不可能完成的任务。因此，众多农民工离开城市前只能选择把养老保险个人账户中的钱提取出来，也就是退保。

新政策仍需完善

对于新政策专家普遍给予肯定评价，而对于普遍被农民工反对和不满的“不得退保”的规定，高布权认为该制度有合理性，有利于实现个人财务的纵向转移，均衡个人消费，保障老年生活。

高布权认为，“不得退保”的规定对农民工的长远来说是有利的，个人储蓄性养老的不稳定性也不能完全代替社会性的稳定养老。退保只能使农民工眼前受益而长远失意，“不得退保”表面上好像是显现了政策冷漠性和僵硬性，但其实质是对农民工利益的长远呵护。

宋教授也支持国家不能退保的新规定，他认为养老保险必须强制，不管是交还是领都是强制的。如无强制，就无法发挥保险作为强制法则的作用，对国家社会保障体系的最终建立也没有好处。

对制度设置的缺陷，高布权建议，“首先提高农民工在各种涉农保障制度制定的参与度和认同度”。在这一点上，政府应该将关注点放在提高农民工的收入和降低农民工养老保险个人缴费份额两个方面。让农民工真正体会到“有利可图”，这样他们才会心甘情愿的为养老“买单”。而实现养老保险的全国统筹，将是政府未来努力的方向和我们养老保险制度的远期目标。

宋宝安也指出了目前制度设计中的一些问题。他认为，国家应强制监督企业为农民工交养老费，如不强制监督，多数企业不会交。但与企业联系之后，则只能异地交费，而异地交费却很不合理。再有，8%的缴费比例是参照的城镇比例，对于农民工而言太高了。