鄄城县农村土地流转问题初探

摘　要：农村土地规模经营是农业现代化的必由之路。积极推进农村土地流转改革，对落实农村土地政策、实现土地规模经营、推进现代农业发展，拓宽农民增收渠道、增加农民收入均能起到积极作用，对促进农村经济社会发展具有客观必要性和重要的现实意义。如何克服发展规模经营和农业产业化中遇到的土地调整困难，这是当前深化农村改革的重要课题。

关键词：农村土地　流转　问题　对策

本文就鄄城县农村土地流转中存在的问题以及应采取的措施，进行梳理和分析，对处理好农村土地流转中各种利益关系，研究制定有效的政策措施，具有积极意义。

1.鄄城县农村土地流转中存在的问题

1.1鄄城县农村土地流转的现状

鄄城县位于山东省西南部，西北两面跨黄河与河南省毗邻，总面积1032平方公里，辖17个乡镇（街道），82万人，98万亩耕地，是国家级生态示范区，全国粮食生产基地县。近期，对鄄城县闫什镇、旧城镇、临濮镇3个乡镇54个行政村进行了调查。调查结果显示，土地经营权流转总体上是符合国家政策要求的，但也存在不少问题，鄄城县农村土地流转一直呈现规模小、数量少、范围窄的特点，并且多是一种零星、分散式的流转。调查的54个行政村，共有1.5万户，承包其中发生流转行为的有320户，占3.2%，耕地流转面积2.2%。主要包括以下几种形式：

1.1.1无偿转包。农户在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户，接包方承担农业税（费）等。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间，一般为无偿转包，期限较短，流转面积较小，往往不经过集体办理任何转包手续，集体与原承包关系不变。这种不放弃土地承包权的流转形式约占整个流转形式的50%以上。如所调查的旧城镇10个村，这种流转形式占流转户的53%。

1.1.2低偿转让。即农户在承包期内，自找对象、自定转让期限，自议转让条件，将部分或全部土地转让给愿意种地的农户，耕种户除承担土地的税费外，付给原承包户一定的转让费。这种流转形式是本社区成员间的土地有偿或低偿流转，限期较短，转让费随行就市，改变或不改变原承租关系。

1.1.3地块互换。为了方便耕作与管理或发展某项专业性生产，通过集体出面协调，农户自愿协商的办法，将农户经营的地块相互交换经营权，兑换条件由双方商定或村集体出面调解，土地的承包权不变，流转期限具有一定的周期性。通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾，还克服了统一布局规模经营的困难。如旧城镇杨楼村，1998年为发展规模养殖，村统一规划占地30亩，可供20户养羊1600只的养殖小区，通过养羊户与种地户的地块调整兑换，解决了小区占地问题。采用互换流转的办法，全镇共建起6个规模种养小区，涉及耕地200余亩。

1.1.4租赁经营。集体或农户将土地经营权租赁给社区外的企业、单位和个人，用于发展开发性农业，经营者一次性或分期付给集体或农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是村集体难以发包的弃耕地或机动地，流转期限较长，履行租赁合同或协议手续。如闫什镇镇闫什村，1997年将120亩难以发包的撂荒地，以每年一万元 价格租赁给该镇建筑公司，租赁期限为50年，并先付租金20万元。1998年公司饲养肉牛100头、猪200头，种植营养、优质西瓜等经济作物100亩，当年产值三万余元。在公司的示范带动下，闫什村农民兴起了特色种养业，共种植莲藕、辣椒200亩，还有10多户搞起养鸽、养貂等特种养殖。同时，闫什村集体用20万元租金打深井11眼，扩大水浇面积一千亩。这一成功实践说明，土地流转不仅为开发利用土地资源，扩展企业发展空间创造了条件，也为壮大集体经济走出了新路。

1.2鄄城县农村土地流转存在的问题

从调查的情况看，目前鄄城县土地经营权的流转基本处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营发挥了积极作用，但也存在一些应引起注意与防范的问题。

1.2.1流转步伐不快。从典型调查的初步统计分析，土地流转面积不足6万亩，仅占总耕地2.2%，涉及320农户，也仅占总户数的3.2%，土地流转行为只是在局部或少数农户之间进行。

1.2.2流转行为不规范。流转行为普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时沒有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。

1.2.3流转机制不健全。据调查，到目前农村土地延包基本完成。但县乡至今还沒有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法。

1.2.4土地纠纷调处体系不完善，难以保护农民合法权益。当前，化解农村土地承包纠纷主要有当事人协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益往往难以得到保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。

2.规范鄄城县农村土地流转的对策

2.1加大宣传，拓展渠道，加快农村土地流转步伐

提倡和鼓励土地流转，一定要搞好正面宣传和引导，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业向现代农业转变的必要条件。要积极引导农民进行探索性示范试点，让农民看到流转的好处之后因势利导地推广。

2.2坚持自愿，加强管理，规范农村土地流转行为

首先，必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则，不能盲目跟风推进，以行政手段推行农村土地流转。各乡镇党委、政府要加强土地流转管理，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系。同时，要制定规范的土地流转程序，提供格式规范的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，确保土地流转规范有序，制订正确的政策措施。有关部门要加强监督检查，依法理顺流转秩序，规范流转行为，打击违法现象，使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。

2.3培育市场主体，增强对流转土地的承接能力

首先，要逐步设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体，努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农业生产经营体制。其次，加快构建服务“三农”的金融平台，积极探索信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设，鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司，并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。第三，加大技术支持，帮助规模经营主体真正实现规模经营与集约经营，提高经营效益，发展现代农业，达到高产高效。第四，培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。第五，大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。

2.4科学编制规划，提高土地资源效率

在推进农村土地流转中，要结合新农村建设，把编制乡镇规划作为基础工作来抓，为土地流转和产业化经营提供依据，使农村基础设施建设、城镇功能与土地流转、产业化经营相互配套和协调。乡镇规划编制应当按照因地制宜，统筹城乡发展，镇域范围统一规划、分步实施的原则，进行多方案比较，择优选择。编制乡镇规划要充分考虑人口、用地、经济发展要求，与建设项目、建设用地增减挂钩等问题一并考虑，通盘提出各建设地块控制要求，明确土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求，容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等开发强度控制要求，基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求。规划一旦制定，必须严格执行，任何人不得随意改变，对于违反规划的行为，必须予以查处和纠正，确保规划的实施。有关部门应抓紧做好农民土地承包权、土地经营权、宅基地使用权以及林权等的确权、登记和颁证工作，使农民的权益通过有形的法律文本得到体现和保障。

参考文献：

[1]韶颜敏，《中国农村土地制度研究》吉林大学出版社，2008年

[2]刘凌云，《土地流转改变中国农村》新财富，2009年11月

[3]孟勤国，《中国土地流转问题研究》法律出版社，2009年

作者简介：

冯强（1977-），男,汉族,山东鄄城,大学, 助理工程师。