关于土地流转问题的国内外现状分析

【摘要】本文通过对国外和国内土地流转问题的发展现状进行对比分析研究，找出了我国土地流转的特征及影响因素，总结出了土地流转 对我国农业发展的实际意义。

【关键字】土地；流转

十七届三中全会的召开及其《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》使农村土地流转成为了社会关注的焦点问题之一。2010年3月，国务院《政府工作报告》再次强调，“要加强土地承包经营权流转的管理和服务，在依法自愿有偿流转基础上发展多种形式规模经营”。土地流转不仅作为一项提高土地资源利用效率的有力措施，其实现还将对农民增收、粮食安全以及农业发展具有重要意义。

一、国外发展现状

在土地流转政策方面，各国均表现出了不同的特点和发展趋势。美国土地流转以租佃制为主，由政府与家庭农场主通过签订经济契约来实现。在流转过程中，大多只涉及到土地使用权、经营权的有偿转让，农场主获得的是稳定而有保障的土地私有权，土地所有者对土地有着收益、分配和处分的权利。目前美国4.7 万个农村合作组织形成了全国性网络，成为土地流转和规模化经营的重要力量。日本政府为促进农户之间土地的流转，使用国库补助金成立农协进行农地的接受与租出，目前日本99％的农户参加了农协，它成为土地流转过程中最重要的媒介，加快了流转的速度、效率，提高了流转的成功率。德国政府利用信贷、补贴等经济手段来促进土地流转：凡出售土地的农民可获得奖金或贷款，以帮助转向非农产业；凡土地出租超过12 年的，每公顷租地可获500 马克奖金；通过农业合作经济组织来减少土地生产交易活动的中间损失，并提供完善的社会化服务，如技术培训、信息咨询等，对促进土地流转和规模经营起着积极的作用。法国政府十分重视土地流转，出台了一系列措施推动土地集中，促进规模经营，主要包括：通过发放“离农终身补贴”等减少农村富余劳动力；组建“土地整治与农村安置公司”收购和转卖农地，加速了土地的流转和集中；以法律形式规范流转双方的权利和义务，减少谈判成本和履约成本，降低了流转的交易费用。目前法国60％以上的农地是以租赁方式经营的。英国政府为促进土地流转，发挥规模效益、诱导规模经营，对合并小农场提供所需费用的50％；对愿意放弃经营的小农场主发放2000英镑以下的补助金，或者每年发给275英镑以内的终身年金；对大农场实行补贴，补贴金额视农场规模而定。俄罗斯政府于2002年出台了《农用土地流通法》，规定农地可自由流通，明确了农民所获土地份额及所有权等。允许农地流通、规范土地买卖，有效地打击黑市交易和腐败行为，建立较完整的土地市场秩序，使广大土地经营者和农户真正掌握与拥有土地权利，获得了土地流转权和买卖权。土地进入流通，农业生产者能以土地作抵押获得信贷，最终确保对土地的长期投资得到回报；允许产权交易，使土地向大生产者集中盘活土地资源，实现土地资源的优化配置。

二、国内发展现状

国内学术界从社会学与经济学的角度对于土地流转问题进行了探讨，主要关注点在土地流转法律制度、现状、以及影响因素的研究等方面。另外，党的十七届三中全会提出允许农民以多种形式(转包、出租、转让、互换、股份合作等)流转土地承包经营权，发展适度规模经营，促进现代农业发展。这一议题的提出，将部分国内学者的目光转移到了研究土地流转与农业发展的相互作用上来。

我国土地在流转过程中表现出以下特征：一是我国土地流转发生率逐年增长，但比例依然较低。韩俊指出，我国流转的土地面积还占不到10％，土地使用权流转的发生率一直很低，但最近几年，土地使用权的流转在一些地方规模有所扩大，速度有所加快。到2008 年全国农村土地流转面积已达到1000万公顷，超过全国承包耕地面积的12％。究其原因，张红洁认为目前的农村土地还发挥着社会保障作用，即使是从事非农业的农民依然将农地作为退路；另外，农民进行农业生产经营面临着巨大的自然风险和市场风险，使有能力进行大规模农业生产的人不敢尝试，这两点严重制约了农村土地流转的供给。二是土地转出者收益的增加不明显。我国面临着人地关系紧张与大量耕地撂荒同时并存，土地使用权流转收益倒挂，无偿转包和倒补贴转包现象屡见不鲜。邹伟认为土地流转交易能否实现，最终是看流转的利润大小，不但要考虑交易成本，还要考虑交易的机会成本和交易收益。韩连贵在2005年的调查显示，转出户需要倒贴钱的占整个转出户数的70％。流转土地的双方都没有明显的经济利得，因而缺乏流转土地的积极性。不过，史清华等研究指出，尽管农地经营存在着效率恶化问题，但总体而言其转包行为对缓解农地经营效率恶化是有好处的。三是农村土地流转不规范。叶剑平等的调研结果显示，土地转让的规模偏小，转入范围主要限于村内或亲属间，没有明确的土地流转期限，土地的流转过程不正式，绝大多数农村土地流转没有签订书面合同，只是口头约定。傅晨的研究表示，有一半农村土地流转是农民自发私下进行的，随意性和不稳定性强，在流转手续和程序方面也存在不少问题，留下许多隐患，主要表现为合同管理不规范。

在土地流转的影响因素方面，杨昊认为土地流转的驱动因素包括农业生产力的进步、农业的比较效益较低、土地经营大户和企业单位等社会资金与技术的流入、政府及其法律法规的支持；而农民的保守思想、有形支持平台的缺乏、相关法律制度的不健全会对土地流转带来阻碍作用。纪灿离等认为制约农村土地流转的因素主要有农民思想观念落后、农村劳动力素质不高、农业产业发展对土地流转的需求缺乏、农村社会保障制度缺失、土地流转中介组织和管理机构的缺乏，另外，农村土地流转操作的不规范、流转合同签订与管理存在的问题以及个别地区强制流转现象的存在也在一定程度上对土地流转的发生起到了抑制作用。舒田等运用社会学理论和研究方法，对农民土地流转心理的一般特点进行了调查研究，得出农民家庭收入、对土地功能的不同理解以及非农收入等方面对农民土地流转心理带来不同程度的影响。张丁等从土地供给和土地需求两个方面对农户土地承包经营权流转的影响因素进行了实证分析，其模型分析显示，现阶段农户土地过于零散、户主受教育程度低下、剩余劳动力转移困难等问题严重制约着土地承包经营权在农户之间的流转。邵书慧认为土地流转的动力机制是土地流转过程中内部动力与外部动力共同作用的结果。内部动力包括每亩农业纯收入，非农就业率，政府干预，人均承包土地面积，农民受教育水平，外部动力包括农业新技术应用需要农地流转，WTO促进农地的流转，农村工业化和城镇化需要农地流转，农村经济结构调整促使农地流转。肖文韬指出大部分地区土地经营和使用权转移是排他性的，企业和外地农户极少承租和转包，土地使用权流转具有封闭性，影响了农村土地流转。还有研究将土地难流转、市场难培育归因于不稳定的模糊的农地产权、信息不对称和交易费用。王银梅认为中国的绝大多数农民从实质上而言都属于小农，但是属于高度社会化的小农，承受着巨大的货币压力，他们的社会保障来自于土地，这在某种程度上影响了农村土地流转。

三、土地流转的现实意义

土地作为现代农业发展的基本要素，土地流转及规模经营对现代农业有着至关重要的影响。发展现代农业，必须按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。要明确目标、制定规划、加大投入，集中力量办好关系全局、影响长远的大事。

土地流转是加快农业产业结构调整，实现规模经营的必然要求，也是响应国家号召，建立以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标的现代农业产业体系。同时要搞好产业布局规划，科学确定区域农业发展重点，形成优势突出和特色鲜明的产业带，引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集，因地制宜发展特色产业和乡村旅游业。发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级，扶持壮大龙头企业，培育知名品牌。强化主要农产品生产大县财政奖励政策，完善农产品加工业发展税收支持政策。

土地流转是优化农业资源配置，提高农业生产效率的必然要求。同时要加快农业科技创新，顺应世界科技发展潮流，着眼于建设现代农业，大力推进农业科技自主创新，加强原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，不断促进农业技术集成化、劳动过程机械化、生产经营信息化。加大农业科技投入，建立农业科技创新基金，支持农业基础性、前沿性科学研究，力争在关键领域和核心技术上实现重大突破。适应农业规模化、精准化、设施化等要求，加快开发多功能、智能化、经济型农业装备设施，重点在田间作业、设施栽培、健康养殖、精深加工、储运保鲜等环节取得新进展。推进农业信息服务技术发展，重点开发信息采集、精准作业和管理信息、农村远程数字化和可视化、气象预测预报和灾害预警等技术。

实现农业结构战略性调整、农业科技创新和集约经营是以土地流转为前提，从而有利于农户在土地流转过程中调整农业生产结构，逐步形成农业生产规模化、专业化和现代化，促进土地、资金、技术和劳动力等因素合理流动和优化组合。

陈章体、周东鸣提出土地流转是建设现代农业的基础性工作，是发展现代农业，实现农业增效的必然趋势，他们认为"在一定程度上说，没有土地流转，就没有现代农业"。常岱江指出土地从一些缺劳户、缺技户流转给富劳户、有技户，这些农户利用土地进行大棚农业生产，有利于土地产出率得到提高。土地流转还可以带来规模化生产，克服了土地细碎化的障碍。土地流转使得转包土地的农户从种植业向养殖业及二三产业转移，有利于农业劳动力得到合理配置。

陕西省农业经营规模狭小、农地细碎化的问题较为严重。董国强、马小勇研究认为：尽管农户有较为强烈的实现农地连片经营的愿望，但是在农地细碎化问题较为严重的陕西省，使得转入的各块农地以及农户自有农地难以实现"连片"。即使农民转入农地，其结果是规模在扩大，却不能形成真正意义上的规模经营，一方面制约着农民转入农地的积极性，另一方面不能促进农业现代化发展]。周亚莉、袁晓玲在界定现代农业概念的基础上，从粮食安全水平、产业化经营水平、现代化生产水平、可持续发展水平和绩效水平五个领域建立了农业发展水平评价体系，并应用改进型熵权法评价了陕西省现代农业发展水平。不同的土地流转方式、流转模式对现代农业产生不同的影响。首先是土地非农化对现代农业发展的影响，分别从资本要素、土地要素和劳动力要素三方面产生的影响分析，得出资本要素可以促进现代农业的发展，而土地要素和劳动力要素则要抑制现代农业的发展的结论；然后是农村社区间土地流转对现代农业发展的影响，一是农业产业化公司与种养大户主导的土地流转，这种方式对现代农业的发展影响最大，应采取措施大力鼓励和扶持。二是亲戚朋友间的土地流转，在一定程度上有促进作用，但是容易产生纠纷。

参考文献

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[2]华彦玲，施国庆，刘爱文.发达国家土地流转概况[J].新农村.2007（2）:28