论土地管理的几个问题

在社会主义市场经济条件下,土地使用权转让市场是实现土地优化配置的基本形式。因而,尽快形成土地使用权转让市场和完善对这一市场的宏观管理,是当前土地使用制度深化改革的重点。

在土地使用权转让市场形成过程中,首先,应当规范政府行政划拨和竞价出让土地使用权的范围和行为。具体讲,国家征用出让土地的权力和范围应当限定在公共用地(非竞争性和非赢利性用地)和公共政策产业政策重点扶持的建设项目用地(如国家重点基本建设工程、城镇建设、水利建设等)的范围之内。一般企业和个人用地从土地使用权转让市场中取得,而不再继续享受征地划拨地的优厚待遇。其次,还应当规定,凡已按公共用地征用或因某种公共政策而征用的土地,或因使用到期、违章用地而收归政府的土地,一旦结束使用,应尽量采取竞争方式公开出让。其三,某些企业或个人确实需要使用农村集体土地时,因涉及土地所有权转移问题,目前可暂采用先由国家征用,再由政府按市场价格出让的办法办理。

农村集体土地使用制度改革以后,普遍实行了家庭联产承包责任制,对恢复和发展农村经济发挥了重要作用。但也出现了许多矛盾。如按人平均分配而出现的小块地块、“绺绺田”,影响了耕作效率的提高;政策规定土地承包15年或者多少年不变,实际上都在变,因而,农民缺乏稳定感;谁是集体土地所有权的真正代表,谁也不知道,等等。这些问题不解决,必然影响农民生产积极性,土地浪费、破坏现象将制止不住,所以,深化改革,势在必行。

第一,不允许基层干部随意调整农民土地使用权,坚持中央规定的15年不变的政策。中央虽有15年不变的政策规定,然而,大多数地方没有或不完全执行,其借口是人口增加了,要吃饭,没有地不行。这样做的结果,既不利于计划生育工作,又影响农民向土地进行长远性质的投入,对中央政策作用的发挥起了反作用,这仍然是目前导致土地使用权的不稳定的主要因素。

第二,对非农业征地进行限制。强制性征地的范围应限制在非商业性的公共事业,如国家基本建设工程项目用地、学校、医院、行政管理机构等用地。目前随意征用耕地的现象随处可见,其原因,一是现有法律不完备,二是即使这不完备的法律也不能完全被执行。解决这些问题的最有效的办法,就是完善有关法律、法规和政策,增加土地使用者的权力。

第三,明确集体土地所有权法人代表。我国现有土地制度是公有制,土地归“国家所有和集体所有”,但在法律上土地所有权的“主人”不明确,实际上是“各级政府管理,少数单位与个人支配”。名义上,国家和劳动者集体拥有土地所有权,但把握这种权力的是各级政府。真正的主人是那些实际有权或盲目用权支配土地使用权的人和单位。在约束机制不力的情况下,加上受巨大利益的驱使,导致了包括房地产热在内的的现象大量出现。

第四,明确农村集体土地所有权权能界定范围。所谓所有权,是指所有制形式在法律上的表现。因此,集体土地所有制在法律上表现为集体土地所有权。根据《民法通则》第七十一条规定:“财产所有权是指财产所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”那么,集体土地所有者对其财产―――土地是否也享有占有、使用、收益和处分的权力呢?现行的有关法规、法律中还没有这方面的具体规定,因此,实际中难免出现许多对农村集体土地开发、利用、经营、管理以至使用权转移等方面的不规范行为和违法行为。“管好、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部门的事情,应当被看作是农民自己的事情。仅仅依靠政府管理不过来,要靠广大的农民群众共同来管,使“管好、用好”土地变成群众共同行动,才能管得住、管得好。这就要求给农民一些本来属于农民的权力,明确集体土地所有权法人代表并真正行使土地所有者对其财产―――土地应享有的一切权力。

第五,最后一个关于农村土地使用权市场问题,这也是一个热点问题。主要集中在规模经营上。从发展的眼光看,一切稀缺资源优化配置的必由之路是流动或转让。土地制度建设任务之一,就是促进土地流转市场的形成,扩大农户经营规模,实现资源的优化配置。

土地不仅是资源,而且是重要的资产。加强土地资产也是土地制度建设的重要内容之一。建议从下列方面实施深化改革:

⑴严格控制耕地的“农转非”。要正确处理经济发展与保护耕地的关系,坚持“一要吃饭,

二要建设”的方针,合理配置土地资源,政府首先应制定宏观土地管理计划和切实可行的年度土地利用计划(指用于建设的耕地计划),在执行中不得突破;同时要增强计划的透明度。

⑵政府垄断一级土地市场。国有土地属全民所有并由政府全权代表。因此,土地使用权出让由政府审批,土地部门办理手续,其它任何部门和单位无权行使土地出让权。但是,土地使用权转让是十分复杂的工作,应当听取其它有关部门的建议。

⑶建立健全建设用地的监督与约束机制。不受约束的权力容易产生腐败。监督与约束机制包括:对政府建设用地计划制定与建设用地审批的监督与约束,可以通过“人大”的职能来实现;涉及土地管理方面政府相关部门之间的相互监督与约束,以使行政各部门的行为符合政府决策下实施的规范;政府土地管理部门对社会其它成员建设用地的监督与约束。

⑷政府在出让土地使用权时,应根据土地使用权出让的最高法定年限及其性质、规模、资金到位情况,取一个合理的出让年限。也不能先将土地出让,再让中间商慢慢的“招商引资”,替政府行使土地让渡权。因为出让土地是为了以此进行产业导向和促进经济发展,而不是为了出让而出让。

⑸政府要强化土地使用权转让形式的管理。除对国家投资的非经营性用地(如党政军机关、事业单位的办公用地,军事设施用地,公共公益事业用地,福利性住宅用地以及国家重点扶持的建设项目),可以继续采用行政划拨方式供应外,对商业、金融、娱乐、旅游服务、房地产开发等赢利性用地,一律通过出让方式供应。在出让方式上,逐步减少协议出让,扩大招标出让和拍卖出让,真正形成公开、公平、公正的竞争机制,使之纳入社会主义市场经济的轨道。同时,要加强对土地使用权出让合同和管理,对合同的签订、履行情况经常进行检查与清理,土地使用权合同一经签订必须坚决执行。对不按合同规定的用途进行使用的,出让后一年内投入开发资金不足购地费25%的,政府要收回其土地使用权。