土地管理办法范文
时间：2023-03-08 00:49:17
土地管理办法范文第1篇
第二条本办法适用于*市行政区域内闲置土地的认定和处置。
第三条本办法所称闲置土地,是指土地使用者依法取得土地使用权后,未经原批准用地的人民政府同意,超过规定期限未动工开发建设,或者虽已动工开发建设但投资额或者开发建设总面积等不符合规定要求的建设用地。
第四条市、县(市)土地行政主管部门负责闲置土地的认定及处置工作。
各区土地行政主管部门协助市土地行政主管部门做好市区范围内闲置土地的处理工作。
计划、规划、建设等行政主管部门按照各自的职责,协同土地行政主管部门做好闲置土地处理的相关工作。
第五条市、县(市)土地行政主管部门每年应定期对闲置土地的情况进行清查、登记。对闲置土地,任何单位和个人都可以向土地行政主管部门举报。经认定为闲置土地的,市、县(市)土地行政主管部门应将土地闲置的情况进行公布。
第二章闲置土地的认定
第六条认定和处置闲置土地以宗地为单位。
有下列情形之一的,认定为闲置土地:
(一)未经市、县(市)人民政府同意,超过国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准文件规定的动工开发日期未动工开发建设的;
(二)国有土地有偿使用合同未约定或建设用地批准文件未规定动工开发日期的,从国有土地有偿使用合同或建设用地批准文件生效之日起满一年未动工开发建设的;
(三)已动工开发建设,但开发建设的面积不足应开发建设总面积三分之一或者已投资额不足总投资额25%,且未经批准中止开发建设连续满一年的;
(四)法律、行政法规规定的其他情形。
动工开发建设是指已领取施工许可证,并进场施工。
第七条国有土地有偿使用合同约定或建设用地批准文件规定分期开发的,按分期开发范围核定闲置土地面积。
第八条因不可抗力的原因或由于政府或政府有关部门的行为造成动工开发建设迟延而闲置土地的,顺延计算动工开发建设日期。
第九条市、县(市)土地行政主管部门依职权认定闲置土地时,土地使用者应当将闲置土地的范围、面积、闲置的时间和原因以及闲置土地审批、抵押等有关资料,如实向土地行政主管部门提供,并接受调查。
第三章闲置土地的处置
第十条闲置土地从被认定之日起,土地使用者应按照《中华人民共和国城市房地产管理法》以及省人民政府的有关规定向市、县(市)土地行政主管部门缴纳土地闲置费。
第十一条市、县(市)土地行政主管部门对其认定的闲置土地,应当将认定的事实、依据通知土地使用者,闲置土地依法设有抵押权的,还应通知抵押权人。通知后,市、县(市)土地行政主管部门拟定该宗土地的处置方案。处置方案须经同级人民政府批准后,由市、县(市)土地行政主管部门组织实施。
处置方案可以选择下列方式:
(一)政府收购进行土地储备;
(二)延长开发建设时间,但最长不得超过一年;
(三)改变土地用途,办理有关手续后继续开发建设。
第十二条自闲置土地处置方案批准之日起满三个月,土地使用者仍未执行闲置土地处置方案的,土地行政主管部门报经同级人民政府批准后,可收回土地使用权。
第十三条土地闲置满两年的,除本办法第十四条规定的情形外,经原批准具体建设项目用地的人民政府批准,可以无偿收回土地使用权。
第十四条土地闲置满两年,具备下列条件的,经原批准具体建设项目用地的人民政府批准,可以延长开发建设时间,并限期动工开发建设,延长期限最长不超过一年:
(一)以出让方式取得土地使用权,土地使用者已按出让合同全额或者部分支付出让金,开发建设前期工作准备就绪,资金落实,已基本具备开发建设条件的;
(二)经批准征用的农民集体所有土地和以划拨方式取得的国有土地使用权,土地使用者已经完成征地补偿安置,或者完成房屋拆迁工作量三分之一以上,资金落实,基本具备动工开发建设条件的。
期限届满仍未动工开发建设的,按本办法第十三条的规定无偿收回土地使用权。
第十五条收回闲置土地,土地行政主管部门按照下列程序进行:
(一)立案,调查取证,认定事实。
(二)告知当事人作出收回闲置土地决定的事实、理由和依据。闲置土地依法设有抵押权的,还应告知抵押权人。
(三)听取当事人的陈述和申辩。当事人要求听证的,应当举行听证。
(四)拟定收回闲置土地决定报原批准具体建设项目用地的人民政府批准。
(五)将收回闲置土地决定书送达当事人,同时告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。
(六)撤销《建设用地批准书》或者终止国有土地有偿使用合同,注销土地登记和土地证书,同时通知计划、规划、建设等部门撤销相关批准文件。
(七)向社会公告。
第十六条被收回闲置土地的土地使用者,应当自收回闲置土地决定书送达之日起15日内,到土地行政主管部门办理注销土地登记手续,交回土地使用证书。逾期不办理注销登记手续、不交回土地使用证书的,由土地行政主管部门向社会公告后直接注销土地登记和土地使用证书。
第十七条因处置闲置土地而致土地权属、土地用途发生变化的,土地使用者应在15日内到土地行政主管部门办理变更登记手续,土地行政主管部门应通知计划、规划、建设等部门撤销或变更相关批准文件。土地使用者逾期不办理的,由土地行政主管部门直接予以变更。
第十八条市、县(市)土地行政主管部门对依法收回的闲置土地,重新明确用途、设定使用条件、确定供地方式,并向社会公告。
第十九条建设用地能够使用收回的闲置土地的,应当使用闲置土地,有关部门不得批准其占用农用地。
第四章法律责任
第二十条造成土地闲置的,土地使用者应按规定缴纳土地闲置费,逾期不缴纳的,从逾期之日起,按日加收应缴土地闲置费总额1‰的滞纳金。拒缴土地闲置费的,土地行政主管部门可以申请人民法院强制执行。
第二十一条妨碍土地管理工作人员依法执行公务,情节严重的,由公安机关依照治安管理处罚条例处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
土地管理办法范文第2篇
二、农业、统计等有关部门，根据《纲要》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，并依据国务院批准的耕地保有量和基本农田保护面积，对各县区耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报经省政府批准后下达，作为市县级政府耕地保护责任目标。
三、耕地保护责任目标考核遵循客观、公开、公正的原则。从**年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，各考核一次。考核的标准是：
（一）行政区域内的耕地保有量不得低于省政府下达的耕地保有量考核指标。
（二）行政区域内的基本农田保护面积不得低于省政府下达的基本农田保护面积考核指标。
（三）行政区域内各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积和质量不得低于已占用的面积与质量。
经检查，同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。
四、为进一步贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔**〕28号）、《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（〔**〕52号），建立市级政府耕地保护目标责任制度，切实加强耕地保护工作，依据《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》和《**省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的规定，制定本办法。
五、各级人民政府对《xx省土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）确定的本行政区域内的耕地保有量和基本农田面积负责，县区长为第一责任人。
六、考核采取自查、抽查与核查相结合的办法。
（一）各级人民政府要按照本办法的规定，每年组织自查，并向省政府报告耕地保护责任目标的履行情况。
（二）国土资源部门要会同农业、统计等部门，每年对耕地保护责任目标履行情况进行抽查，作出预警分析，并向省政府报告。
（三）在耕地保护责任目标考核年，国土资源等部门，对各县（区）耕地保护责任目标履行情况进行考核，并将结果报省政府。
七、全市土地利用变更调查提供的各地区耕地面积、生态退耕面积、基本农田面积以及农用地分等定级的数据，将作为考核参照依据。
八、市政府对各县区的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给予表扬；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田。
九、耕地保护责任目标考核结果，列为各级政府第一责任人工作业绩考核的重要内容。对考核确定为不合格的地区，按程序依纪依法处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。
土地管理办法范文第3篇
关键词：农垦土地；土地管理；方法
前言：目前，农民对国家关于土地相关法律法规的不了解，给土地管理工作造成不便。农民对土地所有权的认识存在着误区，农村土地权限职责划分不明，阻挠了政府对土地的管理工作。
一、土地管理工作的现状
（1）在广大农村地区，村民、村主任土地承包商等都觉得自己拥有土地所有权，对集体土地所有权和使用权的概念认识混淆不清。违法、违规用地在一些地方尤为严重，地方领导干部将利用土地审批权谋取私利，在土地的管理权据为己有，私自做主，认为自己拥有土地的审批权。私自经营土地，认为土地管理办法过于繁杂、程序繁琐、审批困难。
（2）农民不愿意交出土地，普遍认为被征土地的价格偏低。当征收土地价格与与市场价相差不大时，农民才愿意被征收土地。政府没有制定或者建立长期有效的保障机制，以确保人民群众的基本生活。
（3）农民的利益得不到保障。政府在征地过程中，迫使农民失去赖以生存的土地，农民的生活面临艰难的境地。政府没有及时补偿征地所支付给农民的费用。相关政府机构的征地政策得到没有落实和贯彻。有些地方政府甚至挪用了发给农民征地的补偿，农民在失去土地并没有得到补偿的情况下，会引发农民对政府机构的不满，给土地管理工作带来相当大的困难。
（4）随着社会的发展，市场经济的需要，农民在逐步的进行农业结构的调整或升级，调整后的土地产值随之提高，补偿的费用也相对提高。然而土地计算方法不统一、不科学，所以不能准确的计算出土地的价值。在一定程度上忽略了土地的潜在价值，对被征收的土地造成一系列的经济损失。对土地价值评审的参考因素过于简单，缺乏相关的土地价值检测标准。政府制定出的补偿标准与农业市场调整后补偿标准相差太大。导致政府相关机构对人民群众没有信服力，极大的降低了征地政策的执行和贯彻力度。
（5）土地开发缺乏科学的指导规划。在我国经济飞速发展的浪潮下，城市化建设会占据大量的土地，这些土地的开发没有科学的指导规划，造成对土地破坏和浪费。资本的流向主导着土地的开发，土地开发商利用土地交易牟取暴利，致使商业住房、公共建设用地的价格不断飙涨。普通民众难以购买土地开发而来的商业住房，不科学规划又会造成土地闲置和浪费。如果不加以控制，会形成恶性的循环，不利于经济的持续健康发展。
（6）土地所有权与使用权的权限划分不明确。相关土地管理办法在实际的土地管理中显得相形见拙。从国家土地直接管辖到地方间接管辖的土地，都存在着或多或少的管理问题。如土地的管理权、使用权、经营权等权力，在一定程度上已经合并到土地的所有者身上，土地使用权的所有者占据了管理权和经营权，将使用权扩展延伸，完全忽视了政府机构对土地的相关所有权。
土地所有权的纠纷层出不穷。如在土地的使用权方面，农村居民和城市居民在同一块土地上都觉得自己拥有使用权。在相关政府机构与集体组织之间，出于土地巨大利益的关系，都想从中分一杯羹。还有开发商与开发商之间在土地承包经营权上的纠纷。
各个政府部们之间对土地的管理审批权限交叉重叠，存在着一块土地多个部门管理，或者没有相关政府部门管理某一块土地。有些地方政府对于地区开设建设用地，收取一些不合理的费用。
二、土地管理工作的方法分析
（1）制定出科学合理的土地管理办法，使土地得到科学的规划，合理的利用开发土地是确保经济持续稳定增长的重要保障。使农民的切身利益得到保障。明确各个政府机构对土地的管理权限，明确土地使用权、土地经营权、土地管理权等权限的划分。
（2）由政府相关部门组织对土地管理法律法规的宣传工作。可以安排关于土地管理法律法规的讲座，走方基层调查民众对土地法律法规的了解。注重加强对土地所有权方面的的讲解，增强民众对土地各方面权限的了解与认识。增强民众对土地使用、土地管理等方面工作的认识， 在土地审批权和土地所有权方面，国家集体意识深入贯彻到民众当中，增强义务观念，要做到在民众中达成形成土地是国家、集体所有的共性认识。为了避免执法人员违规违法，就要加强各级土地管理执法人员对法律法规政策的培训。把促进经济发展与土地管理工作的法律法规联系起来，与时俱进。灵活运用土地政策，做好每一项土地细节管理和土地政策执行工作，让领导干部在人民群众中起模范带头作用。
（3）制定科学使用土地的规范。在土地资源进行开发、利用、管理等方面，应该注意时间和空间上的合理计划和安排，这些工作都属于土地利用的总体规划范畴。为了防止和杜绝建设用地无视土地利用总体规划，就要做好与土地利用总体规划的配套衔接协调工作。以免造成规划用地不科学、不合理的的规划，实行科学的管理办法，注重人性化管理规划。土地工作在保证权力的基础上，也应该履行应尽的责任，责任划分详细具体，落实到个人。
（4）依法对使用土地不法行为进行治理，防止一些社会恶意势力利用土地制造事端。落实土地租用政策，在进行土地监测管理过程中，由政府相关领导机构发挥模范带头作用，把土地承包给经济条件较好的农民或者运作效益高的机关单位，这样收取的租金可以带来一定的回报。承包租用的土地政策还可以解决农村人口失业问题，提高农民的生产积极性，种植出更多优良的农产品，来创造更多的经济效益，促使地区民众的生活水平的提高和经济平稳健康的发展。
（5）投入更多的资金在土地的管理工作中，设置一些专门的土地管理部门。各级政府部门面临着众多的土地管理工作，应接不暇，肩负着土地管理的各项职责，每一项土地管理工作都对地区的经济发展产生深远的影响。在土地管理任务繁多的基础之上，又牵扯达经济利益问题的纠纷，给土地管理工作的开展进行带来的困难。所以，各政府土地管理部门，针对自身的情况，应做出相应的调整，以更好的适应现代化的土地管理工作。还可以组织农民成立相关的土地管理工作机构，减轻政府的土地管理工作，也可以对政府土地管理工作形成监督和促进作用。
（6）统计国家和地区的各类土地信息，创建一套切实有效的土地管理运作机制，以适应现代化的土地管理工作。设立专门的土地管理专项基金，一方支持地方土地管理工作，一方面对地区的土地盈利上缴入库基金，由专业的人员进行资金的流动管理，并公开基金收支明细，实行透明化运作。对于土地收益的部分，主要由政府来计划安排使用，由民众来监督和评审工作。在对土地进行管理工作的同时，还可以修建农村土地种植、土地开发、土地经营的基础设施，以提高农民的生产水平，促进农业的健康发展，更好的开展农村土地管理工作。但相关政府土地管理机构，不得从中收取用于基础建设的额外费用。
三、结语
综上所述，土地管理工作与民众的生活、地区的经济发展有着莫大的关系。在政府的土地管理过程中，必须保证管理工作的信息内容公开化和透明化。在条件允许的情况下，可以让公众参与土地的管理工作和帮助政府履行管理职责，协助政府工作。政府与人民相互配合，即可以充分调动农民的生产积极性，又能创建出切实可行、科学合理的土地管理办法和机制，保证经济的可持续健康发展。
参考文献：
[1]马宏森.浅谈我国土地管理中的公众参与[J].中国科技投资，2013，(36)
[2]白璐.基于适宜性原理的河南省耕地利用强度分析[D].2010.
[3]黎世兵.时态GIS与工作流技术在城镇地籍管理中的应用[D].2010.
[4]彭利峰.胜利油田土地管理信息系统的设计与实现[D].2010.
[5]游江南.GIS空间分析在土地管理工作中的应用[J].太原师范学院学报（自然科学版），2010，09
土地管理办法范文第4篇
[关键词]农垦土地；土地管理；方法
中图分类号：TU183 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2016）10-0366-00
目前，农民对国家关于土地相关法律法规的不了解，给土地管理工作造成不便。农民对土地所有权的认识存在着误区，农村土地权限职责划分不明，阻挠了政府对土地的管理工作。
一、土地管理工作的现状
1、在广大农村地区，村民、村主任土地承包商等都觉得自己拥有土地所有权，对集体土地所有权和使用权的概念认识混淆不清。违法、违规用地在一些地方尤为严重，地方领导干部将利用土地审批权谋取私利，在土地的管理权据为己有，私自做主，认为自己拥有土地的审批权。私自经营土地，认为土地管理办法过于繁杂、程序繁琐、审批困难。
2、农民不愿意交出土地，普遍认为被征土地的价格偏低。当征收土地价格与与市场价相差不大时，农民才愿意被征收土地。政府没有制定或者建立长期有效的保障机制，以确保人民群众的基本生活。
3、农民的利益得不到保障。政府在征地过程中，迫使农民失去赖以生存的土地，农民的生活面临艰难的境地。政府没有及时补偿征地所支付给农民的费用。相关政府机构的征地政策得到没有落实和贯彻。有些地方政府甚至挪用了发给农民征地的补偿，农民在失去土地并没有得到补偿的情况下，会引发农民对政府机构的不满，给土地管理工作带来相当大的困难。
4、随着社会的发展，市场经济的需要，农民在逐步的进行农业结构的调整或升级，调整后的土地产值随之提高，补偿的费用也相对提高。然而土地计算方法不统一、不科学，所以不能准确的计算出土地的价值。在一定程度上忽略了土地的潜在价值，对被征收的土地造成一系列的经济损失。对土地价值评审的参考因素过于简单，缺乏相关的土地价值检测标准。政府制定出的补偿标准与农业市场调整后补偿标准相差太大。导致政府相关机构对人民群众没有信服力，极大的降低了征地政策的执行和贯彻力度。
5、土地开发缺乏科学的指导规划。在我国经济飞速发展的浪潮下，城市化建设会占据大量的土地，这些土地的开发没有科学的指导规划，造成对土地破坏和浪费。资本的流向主导着土地的开发，土地开发商利用土地交易牟取暴利，致使商业住房、公共建设用地的价格不断飙涨。普通民众难以购买土地开发而来的商业住房，不科学规划又会造成土地闲置和浪费。如果不加以控制，会形成恶性的循环，不利于经济的持续健康发展。
6、土地所有权与使用权的权限划分不明确。相关土地管理办法在实际的土地管理中显得相形见拙。从国家土地直接管辖到地方间接管辖的土地，都存在着或多或少的管理问题。如土地的管理权、使用权、经营权等权力，在一定程度上已经合并到土地的所有者身上，土地使用权的所有者占据了管理权和经营权，将使用权扩展延伸，完全忽视了政府机构对土地的相关所有权。
二、土地管理工作的方法分析
1、制定出科学合理的土地管理办法，使土地得到科学的规划，合理的利用开发土地是确保经济持续稳定增长的重要保障。使农民的切身利益得到保障。明确各个政府机构对土地的管理权限，明确土地使用权、土地经营权、土地管理权等权限的划分。
2、由政府相关部门组织对土地管理法律法规的宣传工作。可以安排关于土地管理法律法规的讲座，走方基层调查民众对土地法律法规的了解。注重加强对土地所有权方面的的讲解，增强民众对土地各方面权限的了解与认识。增强民众对土地使用、土地管理等方面工作的认识，在土地审批权和土地所有权方面，国家集体意识深入贯彻到民众当中，增强义务观念，要做到在民众中达成形成土地是国家、集体所有的共性认识。为了避免执法人员违规违法，就要加强各级土地管理执法人员对法律法规政策的培训。把促进经济发展与土地管理工作的法律法规联系起来，与时俱进。灵活运用土地政策，做好每一项土地细节管理和土地政策执行工作，让领导干部在人民群众中起模范带头作用。
3、制定科学使用土地的规范。在土地资源进行开发、利用、管理等方面，应该注意时间和空间上的合理计划和安排，这些工作都属于土地利用的总体规划范畴。为了防止和杜绝建设用地无视土地利用总体规划，就要做好与土地利用总体规划的配套衔接协调工作。以免造成规划用地不科学、不合理的的规划，实行科学的管理办法，注重人性化管理规划。土地工作在保证权力的基础上，也应该履行应尽的责任，责任划分详细具体，落实到个人。
4、依法对使用土地不法行为进行治理，防止一些社会恶意势力利用土地制造事端。落实土地租用政策，在进行土地监测管理过程中，由政府相关领导机构发挥模范带头作用，把土地承包给经济条件较好的农民或者运作效益高的机关单位，这样收取的租金可以带来一定的回报。承包租用的土地政策还可以解决农村人口失业问题，提高农民的生产积极性，种植出更多优良的农产品，来创造更多的经济效益，促使地区民众的生活水平的提高和经济平稳健康的发展。
5、投入更多的资金在土地的管理工作中，设置一些专门的土地管理部门。各级政府部门面临着众多的土地管理工作，应接不暇，肩负着土地管理的各项职责，每一项土地管理工作都对地区的经济发展产生深远的影响。在土地管理任务繁多的基础之上，又牵扯达经济利益问题的纠纷，给土地管理工作的开展进行带来的困难。所以，各政府土地管理部门，针对自身的情况，应做出相应的调整，以更好的适应现代化的土地管理工作。还可以组织农民成立相关的土地管理工作机构，减轻政府的土地管理工作，也可以对政府土地管理工作形成监督和促进作用。
6、统计国家和地区的各类土地信息，创建一套切实有效的土地管理运作机制，以适应现代化的土地管理工作。设立专门的土地管理专项基金，一方支持地方土地管理工作，一方面对地区的土地盈利上缴入库基金，由专业的人员进行资金的流动管理，并公开基金收支明细，实行透明化运作。对于土地收益的部分，主要由政府来计划安排使用，由民众来监督和评审工作。在对土地进行管理工作的同时，还可以修建农村土地种植、土地开发、土地经营的基础设施，以提高农民的生产水平，促进农业的健康发展，更好的开展农村土地管理工作。但相关政府土地管理机构，不得从中收取用于基础建设的额外费用。
综上所述，土地管理工作与民众的生活、地区的经济发展有着莫大的关系。在政府的土地管理过程中，必须保证管理工作的信息内容公开化和透明化。在条件允许的情况下，可以让公众参与土地的管理工作和帮助政府履行管理职责，协助政府工作。政府与人民相互配合，即可以充分调动农民的生产积极性，又能创建出切实可行、科学合理的土地管理办法和机制，保证经济的可持续健康发展。
参考文献
[1] 马宏森.浅谈我国土地管理中的公众参与[J].中国科技投资，2013，（36）.
[2] 白璐.基于适宜性原理的河南省耕地利用强度分析[D].2010.
土地管理办法范文第5篇
为认真做好我站铁路用地检查工作，进一步规范全站铁路用地利用和管理秩序，维护铁路用地合法权益，保障铁路运输安全，完善车站铁路用地监护管理行为。依据《铁路运输安全保护条例》（国务院令第430号）、《关于印发＜铁路用地监察管理办法＞的通知》（铁运〔〕99号）的精神，和郑州铁路局土地房产管理处下达的《关于开展基层单位铁路用地管理工作经营业绩考核有关事项的通知》（郑铁房函[]783号）、《郑州铁路局铁路用地管理工作综合考核办法》（郑铁房[]226号）、《郑州铁路局基层单位铁路用地监护管理办法》（郑铁房[]100号）等文件内容的要求，车站对铁路用地各项检查工作高度重视，认真学习路局文件内容，广泛宣传，认真组织，扎实推进，深入开展铁路用地检查工作，完善制度、健全组织，并进一步完善车站和各车间铁路用地档案、台帐的建设。现将工作情况汇报如下：
一、宣传、贯彻国家土地管理法律、法规、政策和铁道部铁路用地管理规定。
车站组织学习依据《铁路运输安全保护条例》（国务院令第430号）、《关于印发＜铁路用地监察管理办法＞的通知》（铁运〔〕99号）的精神，和郑州铁路局土地房产管理处《关于开展基层单位铁路用地管理工作经营业绩考核有关事项的通知》（郑铁房函[]783号）、《郑州铁路局铁路用地管理工作综合考核办法》（郑铁房[]226号）、《郑州铁路局基层单位铁路用地监护管理办法》（郑铁房[]100号）等文件内容，要求有关职能人员必须熟知保护铁路用地管理范围，从思想上必须有足够的重视，强化车间管理人员责任心。使全站职工都树立起管好自己脚下土地，做铁路用地主人翁的责任感。车站土地管理人员以“6.25的土地宣传日”为契机，到站管各单位、乡村、学校以及家属区进行广泛宣传，对预防侵占铁路用地行为实行有奖举报的形式，激励群众保护铁路用地的意识。
二、健全完善车站铁路用地管理的规章制度
车站对全站铁路用地进行全方面的统计，并按照铁道部、铁路局下发的铁路用地监察监护工作的要求，建立铁路用地监护管理机制，健全铁路用地监护管理网络，配备铁路用地监护管理人员。车站大力加强铁路用地档案资料管理，以铁路用地档案管理科学化、标准化、规范化和信息化为标准。将车站铁路用地档案进行审核、登记和备案，按照编号装订保存。根据铁路局的有关安排，配合局土地管理部门开展铁路用地管理档案的信息化建设工作。与此同时，车站进一步完善铁路用地管理基础台账和档案借阅制度，借阅档案须向上级主管部门申请，经过批准并办理完相关手续后方能查阅。
三、加强三级管理，把档案管理落实到一线
车站成立了以站长、书记为组长，主管副站长为副组长，各车间主任为成员的铁路用地管理领导小组，把工作落实到车间、班组、个人，大家齐心共管，实行在铁道部、路局、站段三级网络管理体制下的小三级管理网络。将铁路用地管理和工作业绩考核相挂钩，车站对管内车间、班组的铁路用地档案管理工作进行指导、监督、检查。实行一票否决，对造成铁路资产流失、损坏的一律严肃处理。各车间作为铁路用地的使用人对车站签订“铁路用地责任书”谁使用、谁主管、谁保护、谁负责。制订完善了车站土地管理办法和车间的责任书。
四、积极主动配合上级部门工作
车站在完善自身工作的同时，积极配合测绘单位的测绘工作和开封土地管理处的对白云社区的铁路土地边界的实际测量分定工作。遇到特殊情况及时与上级主管部门沟通，按时高效的完成上级分配的各项工作。力争将铁路用地管理工作做到最好。
在今后工作中，我们将严格按照路局对铁路用地的各项要求，紧紧围绕确保安全、合理利用这个中心，以严格管理监督为主体，以预防侵占铁路用地行为重点，全面落实到车间、班组、个人，切实提升我站铁路用地监督管理水平，实现铁路用地各项工作的科学化、标准化、规范化和信息化管理。
土地管理办法范文第6篇
第一节，探讨国家所有权需要强制性资产评估的理由；第二节，勾勒出围绕强制性资产评估的各种审批权；第三节，分析审批权背后的部门权力割据和争斗；第四节，揭示审批权所蕴涵的商业利益以及由此产生的权力滥用；第五节，分析强制性资产评估无法实现预期目标的原因，指出：资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。
第一节 为什么需要强制性资产评估
在什么情况下，交易双方需要请第三方为交易标的定价？
在自由交易的情形下，商议价格无疑是交易双方的权利。是否需要请第三方提供一个参考价格，以及是否采纳第三方提供的参考价格，完全应由交易双方自主决定。对交易当事人而言，没有人能够代替他们定价，他们也不会允许第三方插手定价过程。因为，第三方不承担该笔交易的风险。所以对上面问题的回答是，如果最终承担全部交易风险的人能够参加定价，那么，无论在什么情况下都没有必要由第三方代替他们制定交易价格。
在这个意义上，资产评估虽然名为“定价”，但它不可能代替交易双方制定价格，而只能为交易双方提供参考价格。是否进行资产评估和是否参考评估价仍然是交易双方的固有权利。
然而，国有资产有所不同。涉及国有资产的产权交易，所有者（全民）一概无法参加具体的定价过程，而国有资产的实际控制者又不可能承担交易的全部风险，因此，所有者肯定不会将定价权完全交给实际控制者。国家监督国有资产交易的价格是否合理公允，必须有一个参考价。这就需要有一个“中介机构”来提供公允的资产评估价格。同样道理，所有者也不可能针对每一项具体交易决定是否进行资产评估。因此，最省事的办法是规定国有资产交易一律进行资产评估。强制性资产评估实际上是国家试图监控国有资产实际控制者定价行为的一种手段，体现了国家所有权对国有资产的控制企图。
在个人所有权场合，无论个人所有者亲自还是委托人谈判定价，是否通过资产评估寻求一个参考价，个人所有者会视具体情况自主决定，根本无须法律强制。当然，这里也会存在委托问题。譬如，上市公司与其控制股东之间进行关联交易，公司小股东无法参与或影响定价过程。但是，法律没有必要为保护小股东而强制规定关联交易必须进行资产评估。只要小股东能够方便地获得关于定价过程的信息（包括定价是否经无利害关系人批准、相关市场价格以及资产评估价格的信息），以及方便地转让股票，小股东就能够视具体情势，防避风险。国家所有权无法作到的恰恰就是，由所有者视每笔交易的具体情况自主决定是否进行资产评估。因此，强制规定国有资产交易一律进行资产评估具有法律上的合理性，因为这看起来是一种能够节约监管费用的捷径。
国务院于1991年颁布的“国有资产评估管理办法”规定，以下国有资产交易必须进行资产评估：（1）资产拍卖、转让；（2）企业兼并、出售、联营、股份经营；（3）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（4）企业清算；等（第3条）。2001年财政部“国有资产评估管理若干问题的规定”修订了强制资产评估的事由，规定国有资产占有单位发生以下情形时须进行资产评估：（1）改组为有限公司或股份公司；（2）以非货币资产对外投资；（3）合并、分立、清算；（4）资产转让、置换、拍卖；（5）资产租赁给非国有单位；（6）确定涉讼资产价值；等（第3条）。
为了保证评估机构和其评估结果的可靠性，评估机构的资格认定、评估结果的审查同样被纳入国家监管的范围。国务院“国有资产评估管理办法”（1991）规定，可委托的评估机构必须是持有省级以上政府主管部门颁发的“国有资产评估资格证书”的资产评估公司、会计师事务所、审计事务所、财务咨询公司（第9条）。其次，进行国有资产评估的单位在经本单位主管部门审查同意后，须向同级国有资产管理行政主管部门“申请立项”，批准后方可进行资产评估（第12～16条）。再次，评估结果还须经资产所在单位主管部门审查同意、报国有资产管理行政主管部门“验证确认”后，才发生法律效力（第18～21条）。这一系列审查批准程序的目的是，监督国有资产实际控制者的委托评估行为，以免造成“国有资产流失”。层层设置的审批程序表明，国家力图做一个认真的、负责任的所有者代表。
当然，国家的监控方法总归是有限的，不外乎“审批”、“审核”、“核准”、“审查”等等，无论使用什么名词，总之是要经过主管部门的“许可”。由此，围绕国有资产评估产生了一个庞大而复杂的审批权体系。
第二节 围绕国有资产评估的审批权体系
首先是执照审批权，即颁发执照的权力。该审批权包含两个方面，一是审批从业人员的执照，[1] 二是审批评估机构的执照。[2] 执照审批权是一项可以无限细分的权力，因为每一个主管部门都可能规定其主管范围内的资产评估执照由其审批颁发。例如，土地管理部门、建设管理部门分别规定本部门主管“土地估价师”和“房地产估价师”的执照审批权，工商管理部门主张商标评估执照颁发权，专利管理部门主张专利评估执照审批权，等等，不一而足。
每一个主管部门的执照审批权都会包括或自然派生出以下权力：
1. 组织从业资格考试。“注册资产评估师”的资格考试由 人事部和财政部门（国有资产管理部门）、中国注册会计师协会组织；[3]“房地产估价师”的全国统一资格考试由建设部和人事部门组织：“土地估价师”资格考试现由国土资源部和中国土地估价师协会组织。[4] 无论哪种资格考试都附带着由组织者编写教材、考试辅导书籍和组织考前辅导班的专有权，这当然是绝大多数应考人员必须消费的项目。[5]
2. 组织从业人员培训。执业人员的执照通常有一个有效期限（例如三年），期满后要继续执业者必须申请“再次注册”，条件之一是经过业务培训。[6] 根据国家国有资产管理局1993年的规定，一定比例的评估人员经省以上国有资产管理行政主管部门认可的专业培训，是评估机构申请资产评估执照的必要条件。[7] 国家国有资产管理局和中国证监会规定，取得证券业务资产评估许可证的评估机构，其专业人员每年必须接受不少于一周的专业培训。[8] 1998年建设部规定，房地产估价师注册有效期满，办理执照续期的必备条件是，申请人在注册有效期内参加中国房地产估价师学会或者其指定机构组织的业务培训，达到“继续教育标准”。[9]
3. 对评估机构的年检。例如，国家国有资产管理局规定，国家和地方国有资产管理局分别对其颁发执照的机构进行年检，国家国有资产管理局对各地检查情况进行抽查，年检合格的方可继续从事资产评估业务。[10]
其次是评估立项审批权。占有国有资产的单位，在发生法定情形须进行资产评估时，首先应当申报资产评估立项。立项申请书应经该单位主管部门签署意见后，报国有资产管理行政主管部门。国资部门批准立项的“通知书”是资产占有单位委托资产评估机构开始评估的前提条件。
再次是评估结果确认权。国有资产占有单位收到资产评估报告书后，须提出“资产评估结果确认申请报告”，连同评估报告书及有关资料，经上级主管部门签署意见后，报批准立项的国有资产管理行政主管部门确认。国有资产管理行政主管部门从形式（例如资产评估机构是否有评估资格、评估过程是否合法）和实质内容（例如评估方法是否科学、评估价值是否合理）两个方面审核验证资产评估报告。符合要求的，由负责审批的国有资产管理行政主管部门下达“确认通知书”；不符合要求的，分别情况做出“修改、重评或不予确认”的决定。未经行政“确认”的资产评估显然是没有法律效力的；经确认的“资产评估价值”是国有资产经营和产权变动的底价或作价的依据。[11] 尽管主管部门对评估结果的“确认”属于实质性审查，但主管部门从不认为本部门应对不实评估承担法律责任。例如，国家国资局明文规定，资产评估机构应对其评估结果的客观、公正、真实性承担法律责任。[12]
最后是监察处罚权。主管某系统内国有资产评估的国家机关，有权监督国有资产占有单位的资产评估行为，认为不符合评估规则的可宣布评估无效；对违反规则的评估机构有警告、没收违法收入、罚款和吊销执照等处罚权；对主管资产评估的国家机关工作人员的渎职行为有行政处分权。[13] 监察处罚权是保障其他审批权的法律强制力的有力武器。
2001年2月国土资源部宣布取消土地估价结果确认制度。[14] 同年12月，财政部宣布取消政府部门对国有资产评估的立项和确认审批制度，实行核准制和备案制，并强调，评估报告的法律责任应由签字的注册资产评估师及所在评估机构共同承担。[15] 主管部门放弃审批权固然与国务院倡导的减少审批事项，强化监督管理的时尚有关，但本文作者认为，更重要的原因应该是评估资格审批部门已经意识到虚假资产评估可能给他们带来始料不及的法律风险。实际上，早在1998年，财政部就着手将确认程序由实质审查向形式审查转变，以减少主管部门的法律责任。[16] 同时，财政部明确规定了资产评估委托方、评估机构和注册资产评估师的法律责任，惟独没有规定确认机关的法律责任。[17] 可见，由实质审查向形式审查的转变，主要目的是避免承担法律责任。当前，虚假资产评估的丑闻越来越多地被揭露出来，越来越受到公众的关注和谴责，有关国家机关对虚假资产评估的查处也越来越严格。[18] 尽管国资管理部门的规章将不实资产评估的法律责任完全施加于资产评估机构，但是，经国资管理部门“立项”审批和实质审查（“确认”）的资产评估报告仍然出现虚假问题，实在是于理不通。况且，“国有资产评估管理办法施行细则”仅仅是部门规章而已，未必能使国资管理部门豁免法律责任。所以，摆脱法律风险的最好办法就是放弃哪些容易招致法律责任的审批权。
上述审批权体系组成了一个非常严密的监控网络，目的是确保资产评估结果的公正和客观，从而防止国有资产流失。但是，无论这个体系多么严密，无论主管部门是否进行实质审查，一个基本的事实仍然是：审批权的运行很大程度上影响着国有资产的交易价格，但行使审批权的任何一个个人都无须对国有资产交易承担最终风险。
第三节 审批权的争夺与瓜分
权力意味着什么？我们很难一般性地回答这个问题。但权力总是人们奋力追逐和争夺的目标，却是众所周知的事实。主管资产评估意味着掌握上述种种审批权。如果主管官员富有想象力，审批权当然还会更多更大。事实的确如此。审批权似乎天生具有“一生二，二生三”的无限增生能力。关于国有资产评估的审批权就在不同的主管部门扎根蔓延，构成了一个个牢固的制度壁垒。不仅如此，产生自国有资产评估的审批权很快就把权力触角伸到国有资产管理体制之外，由一种单纯的对国有资产的控制权演化为覆盖整个经济生活的一般性管制权。[19]
据统计，自1993年以来，已有十四个部门以本部门、本专业的特殊性为由，制定部门规章，各自搞一套相对独立的评估方法。[20] 譬如，国有资产管理部门、土地管理部门、城市建设管理部门、科学技术部门、林业部门、 农业部门等多个部门，都各自为政，努力确立和扩张以本部门为中心的审批权。1993年，国家国有资产管理局的一则“紧急通知”指出：1992年以来一些部门和地方违反国务院“国有资产评估管理办法”的规定，自行制定资产评估管理办法，擅自审批资产评估执照，以行业或系统划分，层层设置评估机构，自行确认资产评估结果；许多国有资产占有单位在产权变动时，违反国务院“国有资产评估管理办法”，不依法进行评估，评估结果也不经国有资产管理部门确认。[21]
但是，谁也无法控制这个局面。资产评估审批权引发了部门之间的割据和争斗：
1. 国有资产的评估
国有资产评估由国有资产管理部门主管。强制性资产评估培育和滋养了“资产评估”这样一个行业以及这个行业的监管者。“国有资产”的含义笼统而宽泛，动产、不动产，有形资产、无形资产，都可能是国有资产。这就为日后国有资产管理部门与其他主管部门争夺评估主管权（审批权）埋下伏笔。1998年，原国有资产管理局在机构改革中被撤并，其审批权由财政部接管。
2. 土地使用权的价格评估
土地使用权的价格由什么机构评估？由哪个部门主管执照颁发和结果确认？
关于谁评估的问题，国家土地管理局和国家体改委于1992年7月9日联合发文规定，改组或新设股份制企业时，土地使用权的价格由县级以上人民政府的土地管理部门组织评估，报县级以上人民政府审核批准后，可以作为核定的土地资产金额。[22] 然而，同年7月18日，国家国有资产管理局的“国有资产评估管理办法实行细则”第21条却规定：国有土地使用权价值的评估和国有房产价值的评估，都应纳入国务院“国有资产评估管理办法”的管理范围。也就是说，从事国有土地使用权和国有房产价值评估的评估机构，其执照的审批以及评估的立项和确认均须由国有资产管理部门而不是土地管理部门主管。[23]
1994年5月23日，国家土地管理局对国家国资局的上述规定作出反应。国家土地管理局指出：国务院“国有资产评估管理办法”第5条和第37条分别规定，“全国或特定行业的国有资产评估，由国务院决定”，“有关自然资源有偿使用、开采的评估办法，由国务院另行规定”。土地属于资源性资产，故不属于“国有资产评估管理办法”所规范的对象。国家国资局颁发的“国有资产评估管理办法实施细则”第21条的规定属于部门规定，不能作为土地资产评估管理的法律依据，更不能据此否定国家土地管理局制订的有关规章。国家土地管理局的法律依据是：国务院批准的国家土地管理局“三定”方案，要求土地管理部门“会同有关部门进行土地估价工作，制订土地定级估价标准”：“城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例”规定，“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”；国家国有资产管理局与国家土地管理局联合下发的“关于国有资产产权登记中有关土地产权登记工作的通知”中也明确规定，“土地管理部门应加快地籍调查，土地估价、登记工作。”国家土地管理局的结论是，土地管理部门是土地资产评估的主管部门，土地估价机构资格认证和涉及政府行为的土地资产评估立项、成果确认须由土地管理部门负责。[24] 同年12月3日，国家土地管理局联合国家体改委颁布“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”，以更高级别的规范文件维护自己的审批权。其中规定，改建或新设公司时，国有土地使用权的地价评估结果经县级或市级人民政府土地管理部门初审后，按以下程序报批确认：由国务院授权部门批准设立的公司，地价评估结果向国家土地管理局申请确认；由省级人民政府批准设立的公司，地价评估结果向省级人民政府土地管理部门申请确认（第3、6条）。
此举迅即引来国家国资局的反击。1995年1月29日，国家国有资产管理局发文严正指出：迄今为止，在全国人民代表大会、国务院制定的所有法律法规文件中，从未授权土地管理部门负责国有企业土地使用权转让、作价出资和入股、出租时的资产评估管理工作。土地管理部门以及其他部门和地方制定的与国务院“国有资产评估管理办法”精神相违背的政策规定均无法律效力。国有资产占有单位设立股份有限公司、有限责任公司、中外合资合作企业，进行企业兼并、清算，以及将资产作价入股或出资、转让等，都必须聘请由国有资产管理行政主管部门授予资格的资产评估机构对所涉及的全部资产进行评估；……必须由具有前述资格的资产评估机构的在册人员具体负责评估土地使用权、房屋建筑物、机器设备等每一类资产；必须由国有资产管理行政主管部门办理资产评估立项和评估结果的确认，包括土地使用权在内的企业资产的评估结果，经国有资产管理行政主管部门确认后，作为资产定价的依据。凡不符合规定的资产评估一律无效。[25]
同年12月29日，国家土地管理局又针锋相对地回击道：做好地价管理与土地估价工作是土地管理部门的法定职能。国务院批准的“三定”方案中规定国家土地管理局“主管全国土地的调查、统计、定级、登记、发证工作。会同有关部门进行土地估价工作。制订土地定级、估价标准”。改建或新设为股份有限公司或有限责任公司的地价评估和确认，应按国家土地管理局、国家体改委颁布的“股份有限公司土地使用权管理暂行规定”（1994）要求，由国家土地管理局备案认证的A级土地估价机构进行评估，在申请估价结果确认时，还需同时提交企业改制批准文件、土地资产处置方案、股权结构设计方案和其他资产评估概要、资产负债表等材料。[26]
国有资产管理部门和土地管理部门的“文件大战”现暂告一段落。土地管理部门的审批权得到了肯定，或者说，国资管理部门在土地评估审批权的“争霸战”中暂时失利。当前，在国有企业的股份制改造中，土地资产必须由具有“土地估价资格”的评估机构评估，由土地管理部门确认评估结果；其他资产则由国有资产管理部门颁发执照的资产评估机构承担评估，结果由国资部门确认。
3. 房地产评估资格
1993年，国家国有资产管理局规定，房地产评估事务所、地价评估事务所等专业性评估机构从事国有土地使用权和国有房产等资产评估业务，应向国有资产管理行政主管部门申请评估资格并领取资产评估资格证书。[27] 而1995年，国家土地管理局却规定，土地管理部门主要负责土地价格评估机构和土地估价人员的资格认证及其业务指导和管理工作；房产估价机构和房产估价人员的资格认证，则由建设部门负责。[28] 1998年，建设部更明确地规定：国务院建设行政主管部门负责全国房地产估价师的注册管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门、直辖市人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内房地产估价师的注册管理工作。房地产估价师执业资格注册和管理应当接受国务院人事行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府人事行政主管部门的检查和监督。[29]
4. 证券业务的资产评估
对股票公开发行、上市交易的企业资产进行评估和开展与证券业务有关的资产评估业务，须获得国家国有资产管理局、中国证监会的特别许可。申请从事证券业务的资产评估机构须首先向所在省、自治区、直辖市（或受托的计划单列市）的国有资产管理部门提出申请，经审查同意并签章后，上报国家国有资产管理局进行审核。中央所属欲从事证券业务资产评估的机构直接向国家国有资产管理局申请，并由国家国有资产管理局进行审核。国家国有资产管理局审核同意后，会同证监会对申请机构的证券评估资格进行联合确认，并由国家国有资产管理局和证监会联合颁发“证券业务资产评估许可证”，同时向社会公告。[30] 自1997年起，主管部门停止审批证券类资格的评估机构。[31] 停止审批人为制造了“执照短缺”。而“执照短缺 ”又使主管部门的审批权实际上转移至已拥有证券业评估执照的评估机构手中，变成后者坐享其成的“资本”。在实践中，没有证券业评估执照的评估机构给上市公司做完资产评估之后，须将业务转交给有证券业评估执照的评估机构，后者一般不做现场调查，对评估报告进行文字“审核”后盖章，就能获得30%以上的“业务提成”。[32]
5. 采矿权评估
国家出资勘查所形成的探矿权、采矿权，在转让时必须进行评估。探矿权、采矿权评估资格由国务院地质矿产主管部门会同国务院国有资产管理部门联合认定。评估结果由国务院地质矿产主管部门确认。[33]
6. 专利评估
国有资产管理部门和专利主管部门联合审批“专利资产专职评估机构”的执照。[34]
7. 商标评估
国家工商行政管理局有权颁发“商标评估机构”执照。对属于国有资产的商标进行评估的，还应当取得国有资产管理部门颁发的资产评估资格证书。“[35]
第四节 审批权的滥用和失控
一 “挂靠”与“脱钩”
拥有到执照审批权的主管部门优先考虑的，可能不是如何防止国有资产流失，而是如何运用审批权为本部门和内部人员牟利。对它们来说，最有效率的办法莫过于自己给自己颁发执照，自己给自己审批立项和确认评估结果。资产评估主管部门的办法是，亲自举办资产评估机构，或者为“挂靠”于自己的资产评估机构优先颁发执照，优先立项和确认评估结果。1999年之前，我国几乎所有的资产评估机构都是各政府主管部门组建的。各主管部门都将本系统内企业的资产评估项目指定给属下的评估机构。于是，主管部门成为属下评估机构的“保护伞”和业务源，评估机构则成为主管部门的人员安置场所和“小金库”的资金来源。[36] 主管部门当然还可以通过控制甚至封闭行业准入通道，帮助已持有执照的评估机构限制甚至消灭新的竞争对手，从而保障后者获得稳定收入，例如证券评估行业。评估机构有钱赚，主管部门的“小金库”就不会枯竭。
1993年不过是资产评估行业刚刚兴起的时候，当年年检时，国家国资局就指出，“对党政机关（包括资产评估机构管理部门）所举办的评估机构，一律按中央有关规定实行脱钩；在评估机构中兼职的党政领导干部，也一律按中央规定保留一头，不准兼职。凡不符合此要求的，在今年（1993年-本文作者注）7月1日后要停业整顿。”[37]
很显然，国家国资局的“整顿”并未产生实效。“整顿”之后，党政机关办“评估”又卷土重来。1999年“脱钩”问题被旧事重提。这次的主管部门是财政部。财政部在“关于资产评估机构改制有关程序的通知”（1999）中要求：为保证资产评估机构“脱钩”的质量，防止“走过场”，财政部将于1999年10月份对各地评估机构的“脱钩”改制工作进行检查；凡发现“假脱”、“不脱”或“明脱暗不脱”等欺上瞒下行为的资产评估机构，一律不再授予资产评估资格；挂靠财政、国资系统的资产评估机构要率先彻底“脱钩”。
本文作者2002年7月的调查表明，虚假脱钩普遍存在。原因在于，评估机构主要依靠主管部门提供业务，离开主管部门的庇护，它们难以生存，先“脱钩”和真“脱钩”者在竞争中必定处于不利地位。所以评估机构竞相延迟“脱钩”或者来个“假脱钩”。而且由于人员难以安置，“脱钩”困难重重。[38] 但无论真假，“脱钩”显然又是一次财富分配的机会。因为，“脱钩”的主要内容是人员安置、资产评估、财务脱钩和风险责任处置等，而这些事情都由“脱钩工作领导小组”（由原机构法定代表人负责，其成员为原机构领导班子及职工代表）与被挂靠单位协商办理。[39]
二 更严重的滥用和失控
如果说自我颁发执照是一种比较间接的行为的话，那么，我们还可以列举出更严重的、直接攫取国有资产的滥用审批权现象。这些现象引申出的问题是，原本用来防范国有资产流失的层层审批权会为什么如此普遍地蜕变为实际控制者的掠夺手段，为什么反而成了国有资产流失的一条主渠道？
1. 与国资管理部门有关的红光案
在红光公司上市过程中，成都资产评估事务所收取10万元评估费后，应红光公司的要求，对一份1992年的资产评估报告做了修改，补入一些土地价值，使红光公司的总资产增加。成都市国有资产管理局在1997年采取倒签文件的手法，对红光公司伪造的1992年的评估报告予以确认。这份文件被列入上市申报材料。作为回报，成都市国有资产管理局得到7356元咨询费和餐饮费。1997年6月红光公司上市，筹资4.1亿元。1998年10月，成都资产评估事务所受到中国证监会处罚，没收非法所得10万元，罚款20万元，暂停从事证券业务3年。但成都市国有资产管理局未承担任何责任。[40]
2. 关于国土管理部门
关于国土管理部门，新闻媒体近期披露的几宗贪腐大案是：（1）2000年，四川省新津县国土局原局长杨有伦贪污案（贪污83万元）。[41] （2）2001年，邢台市土地管理局干部集体贪腐大案。[42] （3）2001年，原深圳市规划国土局副局长庞成鸿涉嫌收受贿赂人民币550万元、港币184万元。[43]（4）2001年，浙江省舟山市土地管理局原局长徐友来贪污受贿案（约142万余元）。[44]
2000年，国土资源部不得不承认，国土资源管理部门行使土地、矿 产、海洋等资源、资产的行政审批、处置、确认、登记、发证和查处违法违纪案件等多项权力，“容易滋生权钱交易等腐败现象，违法犯罪的案件时有发生。”常见的几种滥用权力行为是：（1）暗箱操作，个人私自决定土地使用权、矿业权、海域使用权价格和罚金额度；（2）私自设立收费项目和收费标准；（3）截留挪用资金，应上缴的土地收益和矿产资源补偿费不及时上缴，应下拨的经费不及时拨付；（4）开办从事资源开发经营的企业（如房地产开发企业）和中介机构；等等。[45]
第五节 强制性资产评估能保障国有资产安全吗
强制性资产评估的初衷是，通过“社会中介机构”的评估为国有资产交易寻求客观公允的价格，从而保证国家对国有资产交易的有效控制，防范国有资产流失。为此，国家主管部门依法审批评估机构的执业资格，制定评估机构的收费标准，监管评估程序，甚至对评估结果进行实质性审查。这足以表明，主管部门有充分的权力和机会去识破和纠正任何一个虚假评估。
然而事实正好相反，虚假评估泛滥不绝，愈演愈烈。[46] 我们不禁要问：政府主管部门的审批和监管为什么无法确保评估的客观公允？
首要原因是，主管部门的审批权主要被用于自我牟利。一方面，他们亲自举办评估机构，或者担任“后台老板”，自己监管自己显然是不可能的。只要主管部门拥有执照审批权，这个问题就无法彻底解决。另一方面，主管部门更青睐那些能够直接“创收”的权力，譬如编书、办班、组织考试等等。除这些合法“创 收”活动外，有些主管官员还贪污受贿。事实上，主管部门和官员的主要时间和精力并未用于监管。这一切的关键在于，主管官员无须承担国有资产交易的最终风险，他们没有动力负责任地监管国有资产评估。要让他们负责任，就必须另外安排一批人监管和约束他们。显然，这又是一个令人绝望的看不到尽头的“监督链”。
其次，法律设计的监管机制客观上鼓励了虚假评估。譬如，国有资产管理部门为评估行业制定了“收费办法”。根据1992年国家物价局和国家国有资产管理局制定的“资产评估收费管理暂行办法”，评估机构应当以受评资产的评估价格为基础，划分收费档次，按照该“收费办法”规定的“差额计费率”分档计算收费额，各档相加算定服务费用。按照该“收费办法”，受评资产的评估价格越高服务费用就越高。这就在客观上鼓励了评估机构高估资产价格以获取高额服务费。按照该“收费办法”，评估服务费只有上限而无下限，这又鼓励了评估机构在竞争激烈时以压低服务收费的方式争取客户。而压低收费必然导致评估机构压缩和简略评估程序以降低成本，最终导致评估质量下滑。[47]
不当监管和审批权滥用一旦结合起来，问题就更为严重。由于评估机构大都有政府背景，只接受本系统内的业务，彼此井水不犯河水，因此数量迅速膨胀。数量过多导致恶性竞争。为了争抢业务，大多数评估公司不惜将收费一降再降。收费低的只到法定标准的一、二折，高的也不过七、八折，最普遍的情况下，评估公司只能收到标准价格的一半。另一个竞争手段是给“回扣”。为了拉到业务，许多评估公司除了一再压低收费，还要向客户的工作人员支付相当数量的“回扣”。为了争夺业务，评估公司不得不屈就客户的意思，大做虚假评估。[48] 毫无疑问，资产评估主管部门审批权的滥用和失控实乃虚假评估泛滥的真正根源。
小结
我国当前的资产评估机构在一定程度上已经成为制造“数字资产”的工具。利用资产评估，国有企业的实际控制者，既可以高估资产价值欺骗上市公司的公众股东，也可以低估资产价值推进国有资产的私有化。
一个基本的问题是：我们为什么要相信评估机构能够出具客观公允的评估报告？在资产评估的法律关系中，资产占有方是委托人，评估机构受其委托评估资产价格，其服务费用由委托人支付。评估机构对委托人负责，而非对“社会”或者“国家”负责，它的角色不是中立的，将其定位为“社会中介机构”，希望它提供客观公允的评估价格，理由何在？
是否进行资产评估本来应由交易当事人任意决定，承担交易风险的当事人自然会约束资产评估中可能产生的利益冲突。然而，国家所有权的特性就是找不到最终承担交易风险的特定“当事人”，因此就不存在所谓的“当事人任意选择”。国家要保障国家所有权的安全，只能选择强制性资产评估。而强制性资产评估又需要由拥有审批权的政府职能部门层层把关。于是，我们看到了各主管部门为争夺审批权而进行的“文件大战”，看到了审批权背后的“”和“权钱交易”，看到了整个资产评估行业的混乱和腐败。
强制性资产评估并不能改变国家所有权的固有属性，因此其对防止国资流失作用不大。强制性资产评估不仅浪费了大量评估费用，而且在很大程度上放大了资产评估行业固有的利益冲突。更严重的是，强制性资产评估已经成为一个扩张到国家所有权以外的法律误区。[49]
注释：
[1] 例如，人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995）规定，通过“注册资产评估师执业资格考试”的人经国有资产管理部门审查注册后方可执业。
[2] 例如，国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”（1992）第16条规定，凡需从事资产评估业务的单位，必须按隶属关系向国务院或省、自治区、直辖市国有资产管理行政主管部门申请资产评估资格，经审查批准，取得资产评估资格或临时评估资格后方能从事国有资产评估业务，也可以从事非国有资产的评估业务。计划单列市从事资产评估业务的单位，由省国有资产管理行政主管部门委托计划单列市国有资产管理行政主管部门审核其资产评估资格并颁发资格证书。
[3] 参见人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995），第7、8条。
[4] 参见国家土地管理局“土地估价师资格考试暂行办法”（1993）。
[5] 例如，建设部和人事部“房地产估价师执业资格制度暂行规定”（1995）第6、7条规定，人事部负责审定房地产估价师执业资格考试科目、考试大纲和试题。建设部负责组织考试大纲的拟定、培训教材的编写和命题工作，统一规划并会同人事部组织或授权组织考前培训等有关工作。再以北京市为例，北京市国土资源和房屋管理局“北京市关于组织2002年度全国土地估价师资格考试的通知”指出，根据中国土地估价师协会的规定，2002全国土地估价师考试报名费为每人人民币120元。考试参考资料为国土资源部土地估价师资格考试委员会组织编写的辅导教材（一套四册）和国家质量监督检验检疫总局颁布的《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》，以及近期国家制定和的有关法律、法规和政策。北京市国土资源和房屋管理局宣教信息中心和北京市房地产职工大学为本年度考试进行辅导。本文作者2002年8月1日经电话询问得知，辅导班共辅导9天，每人费用约500元人民币。
[6] 参见人事部和国家国有资产管理局“注册资产评估师执业资格制度暂行规定”（1995），第13条。
[7] 国家国有资产管理局“资产评估机构管理暂行办法”（1993年修订），第6条。
[8] 国家国有资产管理局和中国证监会“关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定”（1993），第9条。
[9] 建设部“房地产估价师注册管理办法”（1998），第17条。
[10] 国家国有资产管理局“关于对评估机构进行年检的通知”（1993），该局重新修订的“资产评估机构管理暂行办法”（1993），第19条。
[11] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第30至33条。
[12] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第54条。
[13] 国家国有资产管理局“国有资产评估管理办法施行细则”第52至58条。
[14] 国土资源部“关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知”（2001年2月）。
[15] 财政部“关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作的意见”（2001年12月）。
[16] 具体做法是将评估结果确认的范围限缩于四个方面：中介机构的执业资格、资产评估人员的执业资格、评估操作方法的合法性和资产评估报告的有效期。财政部“关于改进资产评估确认工作的通知”（1998）。
[17] 财政部“关于改进资产评估确认工作的通知”（1998）。
[18] 国家工商行政管理总局、公安部2002年初发出通知，决定在2002年上半年结合公司企业年度检验工作，在全国范围内联合开展整顿公司出资行为的专项行动，其中包括严厉查处资产评估机构出据虚假评估报告的非法行为。“国家工商总局、公安部发出通知，严打虚假出资和抽逃资金”，《人民日报》2002年2月2日第5版。
[19] 例如，国有资产管理部门对评估执照的审批权已经不限于国有资产评估领域，任何从事资产评估业务的个人和机构都必须获得它的许可。
[20] 王哲、赵邦宏、刘巧茹，“资产评估环境初探”，估价师资讯网。
[21] 国家国有资产管理局“关于加强资产评估管理工作的紧急通知”（1993）。
[22] 国家土地管理局和国家体改委“股份制试点企业土地资产管理暂行规定”（1992）。
[23] 国家国有资产管理局“关于加强资产评估管理工作的紧急通知”（1993），重申生产经营单位的国有土地使用权和国有房产的评估必须纳入国有资产评估的管理范围。并指出，不得将企业整体资产人为地分解开来，分别在几个部门立项，单独组织评估，并由几个部门分别审核确认。这种做法既违反了“国务院91号令”的有关规定，破坏了国有资产评估管理的统一性，割裂了企业整体资产，又增加了企业的负担，对此应坚决加以制止和纠正。
[24] 国家土地管理局“关于对土地估价及地价管理有关问题请示的答复”（1994）。
[25] 国家国有资产管理局“关于土地使用权评估等有关问题的复函”（1995）。
[26] 国家土地管理局“关于加强地价管理规范土地估价行为的通知”（1995）。
[27] 国家国有资产管理局重新修订的“资产评估机构管理暂行办法”（1993），第13条。
[28] 国家土地管理局“关于贯彻《城市房地产管理法》若干问题的批复”（1995）。
[29] 建设部“房地产估价师注册管理办法”（1998），第4条。
[30] 国家国有资产管理局、中国证监会“关于从事证券业务的资产评估机构资格确认的规定”（1993），第2、5条。
[31] 当时，获此执照的评估机构为107家。于宁、凌华薇，“中国资产评估业大事记”，《财经》2002年第11期，页82.
[32] 参见于宁、凌华薇，“评估之秘”，《财经》2002年第11期，页90.
[33] 国务院“探矿权采矿权转让管理办法”（1998）。
[34] 国家专利局和国家国有资产管理局“专利资产评估管理暂行办法”（1997），第10条。
[35] 国家工商行政管理局“商标评估机构管理暂行办法”（1996），第3条。
[36] 参见李建兴，“规范中介机构行为-整顿规范市场经济秩序述评之六”，《人民日报》2001年4月10日第5版。该文还指出，有的中介机构政企不分，实行两块牌子一套人马，将政府授予的行政管理职能转化为有偿的社会中介服务，行政权力直接渗透到中介机构内部，成为滋生腐败的土壤。
[37] 1993年的年检还发现：评估机构采用不正当手段揽评估业务。一些评估机构在承揽评估业务中，往往凭熟人关系办事，给资产占用单位个别人送礼、给好处等手段拉来客户，甚至有的评估管理部门硬性给企业指派评估机构。这些做法，都直接影响评估机构在评估市场上的公平竞争，也难以保证评估的质量。一些评估机构在做评估项目时，对具体评估项目的有关资料还没有准备齐全的情况下，就匆忙进点评估，工作底稿不完善，评估粗糙；评估结果受委托单位意见的影响或受地方主管部门的行政干预比较严重，评估结果随意性较大，资产评估报告书不能真正做到客观、公正、真实地反映被评估单位的资产价值量。参见“一九九三年机构年检中普遍存在的问题及在机构管理和一九九四年年检中应加强的几方面工作”，转引自国家国资局“关于一九九四年对资产评估机构进行年检的通知”（1994）。
[38] 参见李巧宁，“中介机构脱钩困难重重”，《财经时报》2000年8月29日。
[39] 参见财政部“关于资产评估机构改制有关程序的通知”（1999）。
[40] 中国证监会“关于成都红光实业股份有限公司严重违法违规案件的通报”，《上海证券报》1998年11月20日。另参见凌华薇、于宁，“资产评估：天平失衡”，《财经》2002年第11期，页80.
[41] “四川新津国土局局长贪污83万被判14年”，《四川青年报》2000年12月27日。
[42] 邢台市土地管理局干部利用职权，采取让房地产开发商为用地单位代办征地手续的方式，搞暗箱操作，贪污受贿，违纪金额高达3500余万元，仅贪污受贿金额就达2200余万元，涉及土地征用、审批、发证、监管各个环节，牵涉房管、交通、建委、城建、工商等部门，多达57人，其中县处级干部15人，被依法追究刑事责任的32人。参见冀岸，“‘土地爷’的错位人生”，《法制日报》2001年6月20日第6版。
[43] 新华社深圳2001年12月12日电，“深圳原副市长王炬被，挖出一批贪官”。
[44] 新华社杭州2002年2月9日电：经浙江省舟山市中级人民法院审理查明，1996年2月至2001年3月间，徐友来利用担任市土地管理局局长的职务便利，在土地管理费减免、土地地价确定及出让手续审批等过程中，先后索取或收受他人财物共计价值人民币89.6万余元；1995年1月至2000年2月，徐利用职务便利侵吞本单位公款52.6万余元。此外，经法院审理查明：2000年8月至12月间，徐友来违反土地开垦费的使用规定，擅自决定采用用地单位自行委托造地的虚假形式，将有关用地单位应入财政造地基金专户的开垦费等共计人民币184.5万元作为委托造地费支持给某私营企业，造成国家重大直接经济损失。因犯、贪污罪、罪，徐友来被一审判处无期徒刑，，并处没收个人全部财产，其犯罪所得赃款142万余元被追邀。
[45] 参见国土资源部“关于加强管理依法行政从源头上防治腐败的决定”（2000年）。2000年12月，在国土资源部就该“决定”召开的新闻会上，国土资源部副部长李元说，在国土资源部门行政管理中，容易发生违法违纪问题的部位和环节相对集中在行政审批、确权发证、执收执罚、项目管理等权力运行过程中。参见郄建荣，“国土资源部实行行政过错责任追究制”，《法制日报》2000年12月22日。
[46] 这方面的报道参见于宁、凌华薇，“评估之秘”，《财经》2002年第11期，页90～91.
[47] 有研究者指出我国资产评估的收费方法不符合国际通行做法，无法确保评估机构的独立公允性。详细讨论参见王诚军，“我国资产评估收费方法亟待改革”，《国有资产管理》2001年第1期，页57.
[48] 参见凌华薇、于宁，“资产评估业：十年无准则”，《财经》2002年第11期，页92.>！<<br>
土地管理办法范文第7篇
关键词：集体建设用地使用权；流转；司法审查有限原则
现行集体建设用地制度，始于1998年的土地调控，其核心是严格限制集体建设用地的流转。但事实上，集体建设用地占建设用地总量相当大的规模已是不争的事实，集体建设用地的流转早已自发存在，甚至有不断扩大之势。这其中既包括以“无证用地”“以假乱真”等方式规避法律的民间行为，也包括经国家批准的正牌试点，也不乏自发的从基层创新到地方立法的地方试点（如广东省试点）。其中，广东省的试点走在了前列，先后于2003年出台《关于集体建设用地流转的通知》，2005年出台《广东省集体建设用地流转办法》，其集体建设用地流转至此走向“台面”。而本文主要探讨我国法律和政策对集体建设用地流转的规定和态度，并进一步以广东省为例探讨在前述法律和政策环境下，集体建设用地使用权流转如何成为可能，即法律实现的问题。本文的主要方法是规范分析法，但鉴于集体建设用地使用权流转具有很强的政策性，规范分析的范围也相应地扩大，不限于传统的法律、行政法规和规章，亦将其他规范性文件和政策纳入考量。
一、法律的严格限制
1988年《土地管理法》在规定土地使用权可以依法转让的同时，并没有对非集体经济组织外其他主体使用农村土地作禁止性规定；同时，该法第38条、39条、40条分别规定了集体经济组织宅基地、乡镇企业用地和公益用地的宽松的审批制度，由县乡两级决定集体经济组织对土地的利用。
1998年《土地管理法》的修改，法律对集体建设用地流转的态度从原先相对宽松转为严格限制。由于制度的不完善，1993年前后出现了“房地产热”“开发区热”，造成大量土地被闲置。基于集体建设用地入市将导致更多的土地闲置，不利于国有土地使用制度的改革和农村发展房地产；不利于耕地的保护这两点考虑，国家开始对集体建设用地转让进行严格的限制。
《土地管理法》43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”——原则上非农建设均应申请使用国有建设用地，仅规定了三种例外情形可以使用集体建设用地。依据《土地管理法》 43条以及60条、61条、62条可以对此三种例外情形做如下解读：一是集体经济组织兴办乡镇企业的，经批准的，可以使用本集体经济组织的土地，除此之外，兴办乡镇企业均须使用国有建设用地。二是本集体经济组织的村民建设住宅的，经批准的，可以使用本集体的土地；农民一户只能拥有一处宅基地，其将住房出卖、出租后，不得再申请宅基地。三是乡（镇）村公共设施和公益事业建设，经批准的，可以使用农民集体所有的土地。
《土地管理法》63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”即原则禁止农村集体建设用地的流转；但顾及到集体建设用地使用权是乡镇企业重要的资产，而规定合法取得集体建设用地使用权的企业破产或被兼并的，集体建设用地使用权可以流转——这也是现行法律保留的唯一的集体建设用地流转形式。
总之，《土地管理法》第43条从建设用地使用的角度将集体建设用地的使用限于集体经济组织的自用而且仅限于按需申请取得，而第63条则从建设用地流转的角度基本禁止了集体建设用地的流转（仅保留一个例外），两者相互协调，相互配合，严格限制了集体建设用地使用和流转，确保了国家对建设用地市场的垄断地位。
二、党的政策、国务院规范性文件的“松绑”
1998年的土地调控确实通过限制集体建设用地的使用和流转一定程度上抑制农村集体对耕地的侵蚀，促进了国有建设用地市场的繁荣发展。但是随着中国经济的飞速发展，这种制度逐渐异化为：地方政府一面垄断建设用地市场，压制农村集体对土地的利用，一面通过不受“公益目的限制”的土地征收制度和给予农民极低的一次性征地补偿款，“肆无忌惮”地掠取农村土地，获得暴利；进而导致了城乡差距拉大，农民增收困难，社会矛盾激化。
认识到这一问题，中共中央和国务院于2003年的中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》以促进农民增收为主题，且在“深化农村改革，为农民增收减负提供体制保障”一节中首次提出“积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法”。此后的中央一号文件对集体非农建设用地流转也多有提及。2013年的中央一号文件即《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中提出“依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体非经营性建设用地不得进入市场”，反映了中央已经事实认可了集体经营性建设用地的流转。
2008 年党的十七届三中全会审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村改革发展做出新的战略部署，提出要建立统一的建设用地市场。根据上述《决定》精神，各地开始大力推进新一轮的农村集体建设用地流转试点工作。
三、广东省集体建设用地流转的尝试
广东省政府于2003年以地方政府规章的形式颁布了《广东省人民政府关于试行农村集体建设用地使用权流转的通知》（此后简称《通知》），于2005年颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（此后简称《管理办法》），前者是广东省试行集体建设用地使用权流转的开端，而后者可以认为是试点经验的总结。从《通知》中第一节对集体建设用地使用权流转的重要性以及第二节对流转的原则与条件的表述，以及两部规范性文件的具体规范的呼应，我们可以获知《管理办法》主要意旨在于在符合土地用地管制以及土地规划的前提下实现集体建设用地与国有建设用地的平等，构建一个自愿、公开、等价有偿、产权明晰的集体建设用地市场。
《土地管理法》第60条、61条及62条实际上是按照以自用为目的，按需分配的逻辑来限制集体建设用地的规模——当农村集体产生建设用地需要时（兴办企业、公益用地、建造住宅等），需要向相应政府部门申请，经批准后才能在相应地块上为建设行为；而《管理办法》突破了上述限制。其第3条规定“取得农民集体土地进行非农业建设，应当符合国家有关产业政策及当地土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划。涉及农用地转为建设用地的，应当落实土地利用年度计划的农用地转用指标”，土地利用规划实际上是对一定地域内土地利用的时间和空间的总体安排和布局，就农村集体而言，如果其某一地块处于土地利用规划中的非农建设区域，则该集体便享有在该地块上进行相应非农建设的权利；如果该地块属于农用地，则还必须另外落实土地利用年度计划农用地转用指标——这实际上改变了过去按需分配严格限制集体建设用地的做法，而是认可了集体土地在符合土地利用规划和落实农用地转用指标后即可由农村集体自由转化为建设用地。
《管理办法》也突破了《土地管理法》第43条和63条对集体建设用地流转的限制。其第8条首先突破了可以使用集体建设用地事项的限制，规定兴办各类工商企业均可使用集体建设用地。其第4条规定了集体建设用地使用权不得流转的情形，进而可知：合法的建设用地使用权（符合上述第3条），在正常情况下（无权利限制或权属争议）可以流转，宅基地使用权不得单独流转，但宅基地使用权可以附随其上的建筑物或其他附着物流转。规范了集体建设用地使用权的一级市场和二级市场，前者包括农村集体将集体建设用地使用权的出让、出租、入股以及抵押，后者包括权利的受让人将集体建设用地使用权转让、出租、转租、抵押等流转形式——同时上述集体建设用地使用权流转的规范均视为一种私权利的流转，即流转不需要公权力的批准。在此基础上，《管理办法》借鉴国有建设用地使用权的一些制度设计，朝着统一建设用地市场的方向努力，比如土地权属登记制度、通过一级市场取得经营性土地的招拍挂制度、集体建设用地使用权的最高年限等等。
广东省高院在广东省政府颁布《管理办法》之前，于2001年颁布了《广东省高级人民法院关于审理农村集体土地出让、转让、出租用于非农业建设纠纷案件若干问题的指导意见》（后简称《指导意见》），该规定实质上对集体建设用地的流转持宽松态度。一是在相关行政机关对当事人的行政违法行为的处理结果会直接影响到法院对当事人之间的民事纠纷的审理的情况下，采取“先行政、后司法”的处理方式——法院在审理集体建设用地流转的民事纠纷，如果所涉土地没有批准为建设用地或者虽然为建设用地但是没有建设用地规划许可或者建设工程规划许可的，裁定驳回，并告知当事人向行政主管部门申请处理。当事人在行政主管部门对涉及的地上建筑物、构筑物或其他设施进行处理后，可就因履行合同而发生的财产纠纷再向人民法院提起民事诉讼。二是集体经济组织单独或与他人合作在已经县级以上政府批准为建设用地的集体土地上建成厂房、仓库、办公楼、商业铺位等建筑物出租的，可认定该合同有效。三是乡镇企业可以将建设用地使用权附随其地上建筑物进行抵押，实现抵押权时，转让行为有效。四是“政府批准有效”——当事人将经依法批准给其使用的集体建设用地出让、转让、出租而签订的合同，虽不具有该《指导意见》前述列明的有效情形，但经县级以上人民政府土地行政主管部门批准的，可认定合同有效。
四、广东省集体建设用地流转的法实效分析
通过前述的解读，我们可以描绘出如下态势：现行《土地管理法》严格限制集体建设用地使用权的流转，党的政策和国务院规范性文件鼓励流转的探索，而广东省政府规章突破了《土地管理法》的限制，承认并规范集体建设用地的流转，广东省高院也通过《指导意见》支持流转。依据法律渊源理论，党的政策并不属于正式的法律渊源，国务院规范性文件至多具有行政法规的效力，广东省政府规章属地方政府规章，而广东高院的《指导意见》属法院系统内的规范性文件不属于法律渊源——前述规范的法律位阶，依法律视角，均低于法律（狭义），即此处的《土地管理法》。依我国法律渊源相关规定，广东省试点的集体建设用地使用权流转已属于违法；从法律实现的角度来讲，《土地管理法》限制流转的规定在试点地区已经被架空。
架空法律离不开执法部门和司法部门的配合，具体到广东省即广东地方政府和地方法院的配合；架空法律会给前述主体带来相应的法律风险和政治风险，具体而言，法院会被指责丧失了独立性，违背了对法律的忠诚，政府亦可能受到行政诉讼之累，进而承担由此带来的政治责任。也正是由于此类风险的存在，法律一般都会被遵守，从另一角度而言，如果不能规避这些风险，架空法律完全是不可想象的；广东试点正是借助当前的法律制度进行相应法律设计，规避了前述风险。
地方政府“违法”的法律风险事实上并不存在。《土地管理法》第七章专门规定了违反其规定的法律责任，例如该法第73条规定非法流转土地的，可以适情形分别追究当事人没收违法所得、罚款、拆除违法建筑恢复原状等法律责任，对直接负责人员甚至可以追究行政责任、刑事责任；试点地区的土地执法部门实际上违反了前述的执法义务，但是依我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，行政诉讼和行政复议的受理以行政机关侵害了公民的人身权益和财产权益为基本前提，土地执法机关违反执法义务没有侵害公民的任何权益，因此并不会受到由此带来的行政诉讼和行政复议之累。
地方政府“违法”的政治风险事实上并不存在。行政关系的执法主体是地方行政机关，而行政机关内部以服从关系来运作，即下级服从上级；通过前述第二、三节，我们知道党中央、国务院、国土资源部、广东省政府均支持集体建设用地的流转，通过前述的中央一号文件、国务院规范性文件、广东省政府规章体现出来；进而，负责执法的土地管理部门不履行《土地管理法》规定的义务，认可并规范集体建设用地的流转，虽然违反了法律规定，但是符合“政治正确”，并不会承担政治风险。
集体建设用地使用权流转的民事纠纷处理——如果法院在处理流转民事纠纷时适用《土地管理法》的禁止性规定，认定流转行为无效的，则集体建设用地使用权流转将难以开展；但同时承认流转行为的效力，可能会被认为法院丧失了独立性，违背了对法律的忠诚；这意味着，法院承认流转行为有效的同时必须能够规避这种违法风险。
广东省高院的做法如下：
一是通过行使法院法律适用权时的解释权能，将处于模糊地带的情形（即可认定为有效也可认定无效的情形）解释为有效。如《指导意见》第10条、11条规定单独或与他人合作在已经批准的集体建设用地上建造建筑物出租的，农村村民将依法批准修建的住宅出租的，可认定合同有效——法院认为建筑物出租不同于单纯的集体建设用地出租，应当得到法律承认；又如其第8条规定“当事人依法以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物及其占用范围内的土地使用权抵押的，在实现抵押权时，依照《担保法》第55条第二款的规定转让集体土地使用权的，应当认定转让合同有效”——法院在此处进行采特别法优于一般法的解释方法认可集体建设用地使用权的抵押。
二是运用“司法审查有限原则”将违法风险转移给行政机关。所谓“司法审查有限原则”即司法权和行政权是平等的相互制约的关系，而司法权介入行政权是有限度的，对其限度学界上尚无定论。但通过前述对《指导意见》的解读，我们可以大概掌握广东高院的理解脉络，法律赋予法院对行政机关行政行为进行司法审查的规定仅仅是《行政诉讼法》，这意味着法院对行政行为进行司法审查仅限于《行政诉讼法》列举规定的情形，且必须在行政审判庭进行，除此之外法院对行政行为均无司法审查权——该思想也与广东高院一位法官发表的支持流转的文章中的说理契合。“司法审查有限原则”具体化为前述《指导意见》中的“先行政、后司法”的处理方式以及“政府批准有效”的兜底设计。例如法院在处理集体建设用地流转的民事纠纷时，法院通过“先行政、后司法”原则裁定驳回，待土地管理部门做出处理后，再由法院裁判相应民事纠纷——实际上，如果土地管理部门确认了涉案流转行为，则民事双方的争议往往就此便不存在，当事人也不会再提讼——通过此种设计避免了法院适用《土地管理法》禁止性规定的可能，进而也就不存在违法问题；假如一方主体提讼的目的在于利用《土地管理法》的禁止性规定来规避合同，其在行政机关肯定流转行为后仍会提讼，此时法官可援引“政府批准有效”条款认定流转合同有效——法官主张由于行政机关肯定了涉案流转行为的效力，而该法庭属于民事审判庭，该案也不符合行政诉讼的受案范围，进而法庭不具有对该行政行为进行司法审查的权力，进而无权否定该行政行为，“不得已”而承认该合同的效力；而如果地方政府否定了该流转行为的，则法官在诉讼中可径行认定合同无效。通过如此设计，法院或是没有机会适用《土地管理法》或是没有权力去否决“非法”流转行为或是与政府步调一致地适用了《土地管理法》，仍然保持着对法律的忠诚，同时将集体建设用地流转的“生杀大权”以及相应的违法风险交给了政府；在我国现行的法律制度和政治环境下，政府无需承担这种违法风险，最后的结果是双方都无需承担违法风险。
三是事实上，法院系统仍然保持着独立性。例如，其在处理集体建设用地出租期限超过法律规定的租赁期限20年的问题时，其事实上依据的是“政府批准有效”条款，即如果超期租赁未经政府批准，则超期部分无效——而不是依照《管理办法》第13条第二款“集体建设用地使用权出让、出租的最高年限，不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限”认可集体建设用地租赁最高期限可以与国有土地使用权出让的最高年限相同。
总之，在党的政策以及国务院规范性文件的支持下，广东省通过其政府规章以及广东高院的规范性文件的法律设计，实质上架空了《土地管理法》对集体建设用地流转的严格限制的规定的同时，规避了相应的违法风险，为集体建设用地使用权流转营造了生存空间。
参考文献
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[4] 《土地管理法》释义：第63条.http：///CLink_form.aspx？Gid=54997&tiao=63&subkm=0&km=siy.
土地管理办法范文第8篇
关键词：自然保护法制建设;存在问题;采取对策
概述：为了确保在现代化建设中合理利用各种资源，保护自然环境、防止任何组织或个人用任何手段进行侵占或破坏，的自然资源和良好的环境能满足不断增长的物质和文化生活的需要，使现代化建设能顺利进行，我们必须加强自然保护的法制建设。
自然保护的法制建设包括立法和执法两个方面。自然保护的法制就是把自然保护的原则、政策条文化、法律化，把它们上升为法律规范，以国家强制力保证这些原则和政策的实施，大家对自然保护有统一认识、统一步调和统一行动。因此，自然保护法制在自然保护中起着极其重要的作用。只有有了完整的、适合本地的自然保护的法制，自然保护工作才能得到保障。
1.泰来县自然保护法制建设的基本情况
县林业部门根据《中华人民共和国森林法》，从事森林管护，野生动物的保护，林地权属专项管理工作。为加强林木管理，强化林业执法严厉打击滥砍滥伐林木行为，严格管理林木资源，县林业执法人员和公安部门密切配合，经常到基层进行检查和宣传《森林法》。130多名专职护林员常年上岗，巡查在管护区域内，防止人畜毁林。2000年，《泰来县森林资源管理办法》出台，印制2000份发到全县各乡镇、村屯。对林木管护采取谁造谁管，统造分管、分造分管、齐抓共管，封山育林等多种管护措施，有效保护了林木生产。2001，举办全县乡镇林业站人员林木执法培训班，利用世界活动日宣传《森林法》、《野生动物保护法》，出动宣传车20多次，发宣传材料1000份。
县畜牧局依据《中华人民共和国草原法》县草原管理站成立执法队伍，依法查处各种违反草原法律法规的行为。
县土地局按照《中华人民共和国土地管理法》的规定，明确全县土地所有权和使用权的确认、登记、发证工作，逐步形成的土地权属管理为核心，结合土地登记、调查、统计、分等定级、地籍档案为一体的地籍管理体系。
按照《全国土地分类》试行，县内土地变更调查由原来的8大类（耕地、园地、林地、牧草地、居民点及矿用地、交通用地、水域、未利用土地）过渡到三大类（农用地、建设用地、未利用地）。
全县总幅员面积5，883，522亩，其中农用地4，433，096亩，建设用地349，526亩，未利用地1，100，899亩，与上年比较总幅员面积保持不变，农用地增加，2，805亩，建设用地增加27亩，未利用地减少2，832亩。
2.自然保护法制建设的利用情况
泰来县1988年，对全县15个乡镇滥砍滥伐林木行为进行了专项执法大检查，4起滥伐、3起滥伐林木行为全立案、全处理。1990年，15个乡镇对林地毁林行为开展10天的执法检查，其中严重的乡镇由县林业执法人员协助执法清查。共查出牲畜毁林306株、滥伐林木38株，盗伐11株。对滥伐盗伐毁林行为进行立案处理，其它毁林行为也做出相应处理，并订立护林公约，对不负责任的护林员进行撤换。1991年以后，对滥砍滥伐林木行为加大打击力度，做到发现一起、处理一起，全立案、全处理。1996年—1999年4年间，发现并查处滥砍、盗伐林木、非法采用林地、毁林开荒案件15起，江桥镇宝隆村毁林2起13.1亩，大兴镇良种场1.5亩林地改变用途的案件较为严重，在行政处罚的同时加强经济制裁，并退耕还林。2001年，查处滥伐案件5起、盗伐案件4起、违法征用林地案件1起、违法运输木材案件3起，取缔木材黑加工点5处。2002年，抽调执法人员对违法运输木材现象进行专项治理。县林业局会同有关部门成立木材经营加工单位清理整顿工作组，对全县木材经营加工单位进行四查，即是否有证（照）经营、规模和设备、木材来源、有无违法经营现象。对原有98个木材经营加工单位清理后留存61个。当年查处滥伐案件11起、盗伐案件2起，违法征地占用林地案件1起，非法运输木材案件2起。2003年，加强对《森林法》的宣传，加大林政案件的处理力度。查处滥伐案件9起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、非法运输木材案件1起、取缔木材黑加工点3处。2004年，查处滥伐案件11起、盗伐案件3起、违法征占用林地案件1起、违法运输木材案件2起、取缔木材黑加工点2处。2005年，在全县10个乡镇开展为期1个月的全县森林资源执法大检查，逐村、逐屯、逐户、逐单位清查。对2003年下半年以后的积案以罚代刑的各种破坏森林资源案件全面清理和复查，并查处2003年下半年以后未被查出的滥砍滥伐、人畜毁树违法从及木材经营加工等违法案件，共查处滥伐17起、滥伐林木案件2起、违法征占用林地案件2起、非法运输木材案件3起。同年，更新修订《泰来县森林资源管理办法》，加强对森林资源的管理。
对野生动物的保护，县林政部门深入宣传《森林法》和《野生动物管理条例》，深入各乡镇、村屯执法检查林木管护的同时，检查滥捕、滥猎情况，就地宣传《野生动物管理条例》，使农民和过去的猎户不再有狩猎工具和狩猎习惯，滥捕、滥猎行为绝迹，农贸市场不再有出售野生山鸡、野兔等猎物现象。
全县草原面积109万亩，退耕还牧面积0.6万亩。草原的基本情况是天然草原减少，人工改良草场增多；改牧区减少，采草区增多；低产草场面积减少，高产面积增加；优质牧草增多；劣质牧草减少，草原的改良和更新初见成效。
泰来县土地管理事业不断发展，土地管理方面的法律、法规不断健全。1987年是全面实施《中华人民共和国土地管理法》的第一年，泰来县重视土地管理法的宣传工作，在突出基本国策、突出统一管理土地、突出土地所有权、土地使用权和土地审批权加大宣传力度。组织学习贯彻《土地管理法》经验交流会，推动《土地管理法》的贯彻实施。
1989年8月，下发《泰来县城、建制镇规划区内土地管理具体办法》，进一步加强县城和建制镇土地管理，确保合理用地、节约用地、保障城市总体规划的实施。依照《土地管理办法》规定，1992年4月印发《泰来县土地使用暂行办法》开始实行国有土地有偿使用制度，1993年制定全县基准地价，将全县国有土地分为三个等别，结束了建国40多来县内土地无偿使用的历史。1995年，下发《泰来县人民政府关于加强国有土地使用权管理决定》进一步加强国有土地的管理。1996年，为加强国家建设征用地的管理，制定并下发《泰来县人民政府关于调整国家建设征用土地补偿费、安置补助费标准暂行规定》。1997年《泰来县土地利用总体规划实施办法》和《基本农田保护区规划实施办法》，同时出台《泰来县农村宅基地管理办法》，依照法定用地标准，划定宅基地控制区强调村屯建设原则上不得向外扩展，不得占用耕地。同年，在《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地决定》中，确定对国有农用土地实行有偿使用，由行洪区滩涂、滩地扩大到荒山、荒地、荒草等所有国有农用土地，同时在全县范围内对国有农用土地使用状况进行全面清查，并与确权、登记、收费结合起来。2000年4月，修订《泰来县土地有偿使用暂行办法》，进一步深化土地使用制度改革，加强国有土地资产和资源管理，规范土地市场秩序，并再次更新基准地价，把全县国有土地按照商业用地、住宅用地、工企用地和办公用地四大用途划分为10级区域价和6级路线价。2005年5月，再次修订《泰来县国有土地有偿使用暂行办法》将全县国有土地按照商业用地、住宅用地和工业用地划分为4级。
3.存在问题
3.1法制不系统、不完备、不全面
3.1.1.还未形成一个由宪法、自然保护基本法和单行自然保护法组成的自然保护立法系统。而且对许多至关重要的自然资源如水资源、大气资源、动物资源、珍惜植物资源、风景资源以及一些具有特殊经济文化价值的区域的保护和利用，至今尚无立法。总之，自然保护立法体系中还有许多空白。
3.1.2.有些重要的自然资源虽有立法，但往往就某种资源论某种资源，忽略了一种资源与另一种资源之间密不可分的联系。因此这些立法不能很好地起到保护自然资源的作用。
3.1.3.立法不统一。如有些资源原由几个部门管理，各管理部门常常各自颁布行政法规，而这些行政法规之间缺乏协调，致使对该资源的管理工作互不协调，甚至互相冲突。
3.2执法不严
要保护自然资源，不仅要有系统的、全面的、协调统一的立法，而且要严格执法。目前自然保护法规执行情况不能人满意，有法不依、执法不真的现象比较严重。不仅是行政管理机关没有真正行使自己实施法律职责，而且有的司法机关对保护法规的实施也不很重视，以致出现了却无人实施或实施不力，知违法行为而不予追究的现象。
3.3群众自然保护法制观念薄弱
人们习惯于认为自然资源是无限的、无主的，可以任意开发利用，加之法律宣传教育不够，保护自然观念淡薄，很多明明的侵犯国家所有权、滥用乃至破坏自然资源的违法行为，人们却往往不以为是违法的。这种自然保护法制观念薄弱情况是导致自然环境及自然资源被污染和破坏的重要原因。
4.应采取自然保护法制建设对策
鉴于上述情况，为了更好的保护资源，当务之急是加强自然保护的法制建设，使自然保护工作真正进入法治阶段。应当采取法律建设行动是：
4.1加快立法步伐
要尽快地建设适合自然保护立法体系，尤其抓紧制订自然保护基本法以及主要的自然资源保护法规，如野生动物法等。
4.2严格执法
应做到执法必严，违法必究应强化监督管理机构和监督管理制度。使法律得到实施。同时要加强公安机关、检查机关和法院在自然保护中的作用。
4.3加强自然保护法规得到很好的实施
土地管理办法范文第9篇
内容提要: 宅基地使用权是《物权法》规定的一种用益物权。现行法律法规对宅基地使用权的规定既有成功亦有不足，《物权法》设立的转介条款要求我们对《土地管理法》的相关规定作出进一步的修改完善，以突出其私权特性。在城乡统筹一体化大背景下，社会实践及法律自身的发展逻辑对现行法律提出了强烈的挑战。为此必须在立法原则及具体规则两个层面建立健全科学务实的宅基地使用权的物权变动制度与规则，以规范、回应并推动现实的发展。在此过程中，应重视农村集体经济的有效实现。
一、引 言
宅基地使用权在《物权法》被规定为用益物权的一种。虽然在《物权法》颁布之前，《土地管理法》及其相关行政法规、地方性法规及各种规范性文件就对宅基地使用权作了一定的规定，但基本上都是从行政管理的公法角度进行规定的。这种情况是由国家进行土地管制、规划的指导思想决定的，相应的制度构造具有强烈的公法色彩，冲淡了宅基地使用权的私权性质。《物权法》虽然专章对宅基地使用权作了规定，明确了其用益物权属性，是对农民土地财产权的承认，有助于实现农民居住这一基本生存需求的制度保障，但由于只有简单的四条，过于简陋粗疏，且对于宅基地使用权的取得、行使和转让等主要内容也只是设置了转介条款，指向了《土地管理法》等行政法律法规。遗憾的是，不管是 2004年《土地管理法》还是拟议中的《土地管理法》（修订案送审稿）对此并未着墨。概言之，现行宅基地使用权制度只是一个初步的框架，诸多具体制度规则如宅基地使用权的物权变动及其具体规则要么尚付阙如，要么一鳞半爪，使得相关实践处于失范状态。
物权变动是指物权的成立、转让、变更与消灭，为物权法律效力的发生变动。[1]物权变动规则是指对引起物权变动的法律事实（主要是法律行为）所形成的规范，最重要的是物权变动的公示方法。[2]就不动产物权而言，登记为物权变动的基本公示方法。因为物权的取得须有足以由外部可辨认的表征，才能透明其法律关系，避免第三人遭受损害，保护交易安全。[3]不动产权利的物权变动规则对于定纷止争、物尽其用功用的发挥具有基础性作用，对于稳定社会经济秩序也具有不可替代的价值，因此设计科学务实的宅基地使用权变动规则具有重要的理论和现实意义。
二、宅基地使用权物权变动的规范解析：进步与不足
根据《物权法》的规定，我国对不动产登记原则上采生效要件主义，即不动产物权的设立、移转、变更和消灭的法律行为能否生效由登记决定，换言之，不动产物权的各项变动都必须登记，不登记者不生效。《土地管理法》、《担保法》等法律以及最高人民法院的司法解释均采用这种立法体例。这也是对既有立法的尊重，有利于保持法律的稳定性与连续性。虽然如此，考虑到我国的具体实际情况，《物权法》还对部分物权的变动采登记对抗主义作为例外。根据《物权法》用益物权章的规定，土地承包经营权、宅基地使用权及地役权的设立、变更、转让和消灭采登记对抗主义，不以登记为生效要件。
对于宅基地使用权的物权变动，《物权法》和土地管理均未作出完整、明确的规定。
1.宅基地使用权的取得
根据《物权法》第 152 条及《土地管理法》第 59 条、第 62 条之规定，宅基地使用权的取得是农村集体组织成员向集体组织申请，由乡政府审核，获得县级人民政府批准从而取得宅基地使用权的行为。合法取得宅基地使用权要求申请符合土地利用规划，且符合一户一宅原则，非为出卖、出租住房后再申请宅基地的情形等条件。物权立法几经波折，宅基地的取得最终以无偿为原则，实现了对农民生存利益的最大化保障。
农村宅基地使用权取得制度主要是指初始取得，包括农村宅基地使用权的取得主体、取得条件、审批程序等的法律规定。
关于农村宅基地使用权的取得主体，农村集体成员是有权利申请宅基地的当然权利主体，而一般又以户口作为认定农村集体成员资格的标准，如 2001 年《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》第 9 条、2007 年《上海市农村村民住房建设管理办法》第 3 条之规定。对于非农村集体成员是否可以申请宅基地，各地规定不一。例如，1999 年《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第 44 条规定在特定条件下赋予非农村集体成员申请宅基地的权利。而《广州市农村村民住宅建设用地管理规定》和《上海市农村村民住房建设管理办法》都没有这样的规定。
关于农村宅基地使用权的取得条件，各地的地方性法规或者政府规章的相关规定，从实质上讲基本相同，只是在表述上有些差异，有的表述得较为原则，有的表述得较为具体，如《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第 44 条、《河南农村宅基地用地管理办法》第 8 条之规定；部分地方政府行政规章还规定了不得取得宅基地的情形，如《河南农村宅基地用地管理办法》第 9 条、《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第 7 条之规定。
《土地管理法》和《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》对农村宅基地使用权的审批程序有着较为完整的规定。
关于农村宅基地面积的规定，由于我国各地农村的情况和农民生活习惯有着很大的差别，因此，我国法律没有对农村宅基地面积作全国性的统一规定，而是授权各地结合当地的实际情况分别进行规定，如《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第 43条规定了新建宅基地面积的限额。
2.宅基地使用权的变更
现行法律对宅基地使用权的变更未作直接的明确规定。根据《物权法》第 152 条对宅基地使用权权能的规定来看，处分、收益权能并未得到确认。[4]并且《物权法》第 184 条第2 项还明确把宅基地作为禁止抵押的客体。这使得宅基地使用权的变更无从实现。但《土地管理法》又为此留了一个小口子，即未禁止转让行为本身，而只是把转让作为限制再申请宅基地的条件之一。至于宅基地使用权变更的公示，现行法律更是未作规定。根据《物权法》确立的物权变动公示模式，宅基地使用权变更公示不以登记为必要，仅在已经登记的宅基地使用权转让时，才应当及时办理变更登记。
《土地管理法》明确规定，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。该规定表明，《土地管理法》一般情况下是不允许宅基地使用权人自由处分其宅基地的。《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》中对宅基地使用权的受让人范围又进行了进一步的明确，规定“严禁城镇居民在农村购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。我国有的地方性法规或者政府规章对宅基地使用权人自由处分宅基地的行为也有明确的限制，如《河北省农村宅基地管理办法》第 6 条。由于农村宅基地使用权的转让受到很大程度的严格限制，我国《担保法》第 37 条明确地将宅基地使用权列入不得用于抵押的财产范围之内。
3.宅基地使用权的消灭
《物权法》第 154 条对宅基地使用权的消灭作了明确规定，特别是明确了消灭原因，即自然灾害。《物权法》第 155 条则对宅基地使用权消灭的公示方法作了规定，已经登记的宅基地使用权消灭的，应当及时办理注销登记。
事实上，宅基地使用权还可因标的物灭失、宅基地使用权人抛弃、集体依法收回、国家征收等原因而消灭，如国家土地管理局 1995 年的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第 48 条、第 52 条的规定。我国各地的地方法规或政府规章也都规定了宅基地使用权消灭的某些情形，如《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第 8 条、《河北省农村宅基地管理办法》第 12 条、第 15 条。
4.现行法律规定评析
整体上看，关于宅基地的规定一直是比较欠缺的。现行《土地管理法》涉及住宅、宅基地的只有 4 处：第 4 条第 3 款规定了宅基地的性质为建设用地；第 8 条第 2 款规定，宅基所有权为农民集体所有；第 43 条“但书”规定了住宅用地必须经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地；第 59 条规定建设住宅必须符合村庄和集镇规划以及乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划并办理审批手续；第 62 条为规范宅基地使用权的主要条款，确立了一户一宅原则、符合规划及节约土地原则、审批程序以及宅基地申请限制条件。《土地管理法》对土地权利本身的变动规则未作任何规定。在宅基地使用权规范方面，《物权法》相较于《土地管理法》取得了突破性进展，尽管只有寥寥 4 条，却仍以专章形式作了规定，明确了其用益物权属性，对其中主要方面作了简要规定，奠定了整个制度的主干和框架。而《土地管理法》（修订案送审稿）突出了对土地权利的保护，专章对土地登记作了规定。可见，相关法律制度正朝着科学化、体系化、细密化的方向发展，值得肯定。
毋须讳言，现行法律规范关于宅基地特别是宅基地使用权变动的规定尚极其简陋、粗疏，既无法有效调整社会生活，又难以体现和满足实践发展之需求。因此，“《物权法》不应持回避、模棱两可或不知所措的立法态度，应对涉及宅基地使用权的基本内容，宅基地使用权的取得、行使、转让和消灭的基本条件和程序作出统一、明确具体操作性的一般规定，及废止原可按‘国家有关规定’处理宅基地的条文内容，也不应将相关问题授权于地方立法机关据所谓当地实际情况进行细化的规定”。[5]
三、立法回应：以权利的变动为中心
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。在限制交易的法律制度背景下，农民的宅基地与地面附着物———房屋———的产权相分离，其物权特征无从被体现，[6]也无法实现。在此背景下，对宅基地使用权的确权、变动直至消灭提供法律规则显得尤为迫切。
从长远来看，宅基地使用权的物权变动应采登记生效主义，宅基地使用权的取得、变更与消灭都需以登记为生效要件，这“既利于加强土地管理，又利于表彰物权的状态，从而减少争端”[7]，其理由如下。其一，是贯彻法律原则的要求。根据《物权法》第 6 条、第 9 条第 1 款之规定，我国立法采不动产登记生效主义。《物权法》第 153 条之规定把宅基地使用权取得、行使和转让所适用的法律指向其他法律和规定。该条指向的《土地管理法》并未对此作出规定。在法律出现空白的情况下，为规范交易秩序、维护交易安全、降低交易成本，未来立法实有必要对宅基地使用权变动实行登记生效主义，贯彻《物权法》所确立的公示公信原则。其二，是体现法律发展趋势。《土地管理法》（修订案送审稿）第 97 条第3 款第 1 句明确规定：“宅基地使用权人经本集体经济组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。”也就是说，法律将对宅基地使用权交易有限开禁。这一规定，需要通过周密的制度设计特别是权利变动规则的配合予以实现。其三，是满足社会实践需求。随着城镇化进程的快速推进和农民的社会流动增强，宅基地使用权的交易也随着增加，在土地征收活动频繁的大背景下，引发的纠纷不断增多，成为影响农村社会和谐稳定的重要因素。与此同时，近些年愈演愈烈的、以宅基地为地基的“小产权房”[8]现象就存在诸多法律问题。其中，在宅基地使用权发生变动时产生的纠纷就不断增加。也正是如此，国土资源部专门下发通知，要求进一步加快宅基地使用权登记发证工作。[9]其四，是合理解读立法目的的逻辑结果。在物权立法中，立法者“考虑到我国广大农村的实际情况以及登记制度的现状”，没有对宅基地使用权的物权变动采登记生效主义是从实际出发的体现，[10]因而是可取的，如统一的不动产登记制度至今尚未建立。但反面观之，随着全国范围内登记基础工作的完成和社会实践的迅猛发展，立法者的顾虑因素必将不复存在，未来的不动产统一登记制度采行登记生效主义也将是实践逻辑和理论逻辑下的必然选择。
从近期来看，则应继续执行国土资源部关于对宅基地进行颁证的规定，积极推进统一的不动产登记工作。《土地管理法》的修改“应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构”。[11]
1.取得
宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得应当采取登记生效原则，[12]规范初始取得，促进各项权能实现，实现有限、有序流转。
进行确权登记是整个宅基地使用权制度运行的基础和前提。为此可以考虑借鉴城市住房国有土地使用权登记制度，进行统一的免费初始登记。[13]
初始取得是整个制度的入口，应当在公平的理念引导和保护稀缺之耕地资源的大框架下控制宅基地使用权的非法和不当取得。[14]为此，可以从以下几个方面进行：一是明确权利取得来源，即来自作为集体所有权主体的农村集体经济组织。突出明确此点，可以明晰集体成员与国家、集体的关系，可以为集体管理宅基地的合理有效使用提供正当性，可以为集体行使所有权权能如收益等奠定基础。二是初始取得的申请人、申请条件及申请程序法定化。在土地管理基本法律中可以对此作原则性规定，具体细则可以交由该法的实施条例或把制定具体细则的权力下放到各省、直辖市、自治区。从相关规定的历史演进来看，申请人的范围呈缩减之势并做了模糊处理。土地管理法在此留下一个有意的立法缝隙，交由各地根据实际情况通过地方性立法来加以填补。从随后各地的地方性立法规定相关内容看，不少地方性立法一般都将农村宅基地使用权的申请主体改为了农村村民，即本集体组织成员，取消了其他各种申请主体，如 2002 年的《河北省农村宅基地管理办法》。[15]
就申请条件而言，《土地管理法》直到第三次修订时才有所涉及，即确立了一户一宅原则。各地方性立法也随之加以规定并进行细化，为后续立法完善提供了宝贵的经验。例如，福建省人民政府 2004 年制定的《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》第 6 条、第7 条的规定就比较周全，分别从正反两方面作了细化规定。在实践中，农民把原本用于自住的房屋出售给非集体成员从而带来小产权房问题，因涉及土地政策、农民权益维护、高房价等，已成为社会的焦点问题。这种对宅基地的变性使用处于失范状态。这要求在设定初始取得宅基地使用权的申请条件时，应注意到这一现象，禁止申请人把宅基地用于非生活性、非自用性的商业用途。
就申请程序而言，法律规则设计应以不增加农民负担为原则。[16]
2.变更
物权的变更有广义狭义之分。前者指物权主体、客体及内容的变更；后者仅指物权客体与内容的变更。[17]本文主要是针对主体变更而言的，主要表现为农户以宅基地使用权为标的而参与一系列带有市场性的交易行为。根据现行相关法律制度的规定，农村宅基地使用权的交易行为只能在农村集体成员之间进行，而且，作为受让人必须是在本集体内没有宅基地的农户。
值得注意的是，社会实践早已突破了前述法律限制。“农村土地问题立法研究”课题组 2007 年针对全国十省 180 个农村组织以及 2009 年针对贵州、山东、黑龙江和湖北 4省 8 县农村的调查结果显示，宅基地流转在全国各地农村普遍存在的情形，只是各地流转情况不一。[18]其他学者组织的调查结果也印证了这一点。[19]宅基地使用权的无序变动滋生各种纠纷，影响社会的稳定和谐。因此，立法不应是消极回避，而应是积极应对。为此，建议采取以下规则：（1）为保护耕地，防止新申请宅基地占用耕地，应继续坚持宅基地使用权流转局限于农村集体经济组织内部；（2）为保护农民权益，对本集体成员因继承、赠与等形成一户多宅的，该权利人有权对多余宅基地在集体内部进行处分；（3）为集约利用土地，充实所有权人的权利，农村集体经济组织有权依法对闲置荒芜的宅基地无偿收回；（4）由于宅基地使用权的取得依具备成员资格为条件，因此在全家外迁或者死亡后继承人均非为本村集体成员的，该继承人只能转让给该村集体成员以获得收益以保护其继承权，若无人接手，则由组织依法收回。[20]以上处分应均以登记变更为生效要件，以减少纠纷的发生。
3.消灭
随着计划生育政策的继续推进和农村外出打工人口的增加，农村常住人口减少及其向公路沿线等交通发达场所迁移集居，造成原有住宅闲置，形成浪费土地资源的空心村。[21]对宅基地使用权的消灭事由进行科学规定的需求愈发强烈。
从社会实践来看，农村宅基地使用权既可因自然灾害而消灭，也可基于法律制度的规定而消灭。对于自然原因导致宅基地使用权消灭的情形，相关法律规定在适用中很少存有异议。具体事由可以综合各地方性法规的有关规定进行列举，并设立兜底条款。在宅基地灭失后，可以考虑由农村集体经济组织统一办理注销登记等手续。需要说明的是，宅基地因征收而消灭的，处理方式类同于自然灾害造成的宅基地消灭。[22]
宅基地使用权退出制度的设计则颇费思量。如前所述，当宅基地使用权主体不再拥有农村集体成员身份时，村集体本当有权将其享有的宅基地予以无偿收回，但由于宅基地上的房屋依然属于个人私有，由此导致村集体无法无偿收回本该收回的宅基地。对此，有两种方案选择：一是如有学者建议的创设法定租赁权；[23]二是由集体赎买。[24]
四、从宅基地使用权物权变动规则看农村集体经济有效实现：代结论
党的十七大报告专门指出，要探索集体经济有效实现形式。要促进农村集体经济有效实现，一方面，要发展壮大集体经济，因而需要围绕土地做文章，充实集体所有人的所有权，进而积累资金；另一方面，要服务好集体成员，为其增收和发展、权利保障和行使提供扶持、创造条件。在设计宅基地使用权物权变动规则时，需要考虑对集体土地所有权人地位的彰显，进而为今后可能的适度收费奠定良好基础。在集体经济发展壮大后，则可以优化宅基地规划，对收回的宅基地进行开发或复耕，从而既提高土地利用效率，又为集体经济发展储备土地资源，为集体成员提供更为优越的生产、居住条件，提高成员的福祉。因此，设计宅基地使用权物权变动规则应有一定的弹性，以便为当事人留出一定的自主空间。
注释:
[1]史尚宽：《物权法论》，中国政法大学出版社 2000 年版，第 18 页。
[2][3]王泽鉴：《民法物权 1》，中国政法大学出版社 2002 年版，第 52 页，第 70 页。
[4]对收益权能的理解，学界存在不同看法。学界一般认为，收益是指民事主体通过合法途径获取基于财产而产生的物质利益。收益权能是指从财产上获取一定的经济利益的权利。在民法上收益主要是指孳息，但也包括孳息以外的其他收益，如所有人使用所有物获取的收益。也有学者认为占有使用本身就是收益权能的体现，因此《物权法》第 152 条的规定事实上对宅基地使用权的收益权能有所规定，本身也是集体所有权的体现与实现。参见韩松：《论对农村宅基地的管理与〈土地管理法〉的修改》，《国家行政学院学报》2011 年第 1 期。
[5]陈小君等：《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》，法律出版社 2010 年版，第 233页。
[6]郭正模：《统筹城乡发展中的土地二元制度障碍与突破——以成都试验区为例》，《当代经济》2010 年第 9 期（上）
[7][10]全国人大常委会法制工作委员会民法室编：《〈中华人民共和国物权法〉条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社 2007 年版，第 282 页。
[8]需要说明的是，社会上出现的“小产权房”除以宅基地为地基外，还存在着以集体建设用地为地基的情况。限于讨论的主题，后一情况兹不展开，特此说明。
[9]《国土资源部关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146 号）。遗憾的是，这项要求至今仍未完成。
[11]参见高圣平、刘守英：《土地权利制度创新：从 < 土地管理法 > 修改的视角》，《经济与社会体制比较》2010 年第 3 期。
[12]参见龙翼飞、徐霖：《对我国农村宅基地使用权法律调整的立法建议——兼论“小产权房”问题的解决》，《法学杂志》2009 年第 9 期。
[13]参见龚涛：《基于城乡统筹发展视角的农村宅基地使用权流转问题分析》，《农村经济》2011 年第 4 期。
[14]参见陈小君等：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲——以对我国十省农地问题立法调查为基础》，《法律科学》2010 年第 1 期。
[15]参见韩清怀：《我国农村宅基地使用权制度研究》，博士学位论文，中南财经政法大学法学院，2011 年 5 月，第89-91 页。
[16]有学者以其为行政许可模式、不符合物权法理而对审批持反对态度。参见高圣平、刘守英：《宅基地使用权初始取得制度研究》，《中国土地科学》2007 年第 2 期。这种见解不无道理。但为贯彻严格土地管理政策、落实村庄规划及土地用途管制，应采取一定的防范措施，如前文提到的备案制度。
[17]参见梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社 2007 年第 4 版，第 67 页。
[18]参见“农村土地问题立法研究”课题组：《农村土地法律制度运行的现实考察——对我国 10 个省调查的总报告》，《法商研究》2010 年第 1 期；陈小君等：《农地流转与农地产权的法律问题——来自全国 4 省 8 县(市、区)的调查报告》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2010 年第 2 期。
[19]李凤章：《从事实到规范：物权法民意基础的实证研究——以土地问题为中心》，《政法论坛》2007 年第 3 期；章波、唐健等：《经济发达地区农村宅基地流转问题研究——以北京市郊区为例》，《中国土地科学》2006 年第 1期；叶艳妹、彭群等：《农村城镇化、工业化驱动下的集体建设用地流转问题探讨——以浙江省湖州市、建德市为例》，《中国农村经济》2002 年第 9 期；孟勤国：《中国农村土地流转问题研究》，法律出版社 2009 年版，第 121页。
[20]陈小君、蒋省三：《宅基地使用权制度：规范解析、实践挑战及其立法回应》，《管理世界》2010 年第 10 期。
[21]李凤章：《从事实到规范：物权法民意基础的实证研究——以土地问题为中心》，《政法论坛》2007 年第 3 期。
[22]在征收过程中，征收补偿大致分为两部分，一是对房屋征收给予的补偿，二是对宅基地使用权征收给予的补偿。对于无偿取得的宅基地使用权，在征收后权利人可以重新申请新的宅基地，因此此部分征收补偿款应归集体所有。对于受让取得的宅基地使用权，此部分征收补偿款应归该权利人所有，只有在符合申请条件时才有权重新申请宅基地，即在征收后没有宅基地；为保护宅基地使用权人的利益，在重新申请宅基地和获得征收补偿款之间选择。宅基地使用权审核表登记的内容是确定农村宅基地房屋所有权及宅基地使用权的重要依据。宅基地使用权具有很强的身份属性，实行按户计算，即增人不增地、减人不减地的原则。参见邵忠华、褚玉兰：《农村宅基地房屋拆迁补偿析产继承纠纷的处理原则》，《人民司法》2010 年第 18 期。
[23]参见韩世远：《宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”》，《政治与法律》2005 年第 5期。法律对宅基地使用权没有期限上的规定，因此不存在在权利存续期间届满时终止法定租赁权的问题，可以设定法定租赁期或以房屋存续时间为限，但不得再改建、翻建或重建。
土地管理办法范文第10篇
【关键词】 土地管理模式；改革；耕地保护
自1986年《土地管理法》颁布以来，我国的土地管理工作已经走过了二十年的历程。我国的土地管理从无到有、从分散管理到统一管理、垂直管理，在促进土地合理利用、保护耕地上取得了引人注目的成就[1]。与此同时，在这二十年中，虽然经历了国土资源管理体制的三次重大变革、中央关于土地管理工作的三次重大决策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干严格土地管理的制度相继出台，但是土地违法和滥占耕地的问题却始终没能得到很好地解决。老问题不但没有解决，还出现了许多新的问题。所以作为土地管理工作本身，有许多值得反思和总结之处。一味要求土地管理制度的严格，既不能解决土地管理自身的问题，也不能解决耕地保护问题。
1 我国土地管理模式现状分析
我国现行的主要是以耕地保护为主的土地管理模式。无论法律制度、管理目标还是管理内容，都紧紧围绕耕地保护来设计。从耕地保护角度来考察土地管理模式，有助于揭示现有管理模式的基本特征，有助于发现土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基础上提出针对性的解决方案[2]。
1.1 以保护耕地作为土地管理的根本目标。我国在目前的土地法律体系中，对耕地施加特别严格的保护。十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地不仅是我国的基本国策，也是土地管理的目标。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用农村集体土地。城市往往选址于地势平坦、水源丰富、交通便利的地理位置，而这种位置往往又是耕地主要分布区，因此，城市的建立会占用耕地，城市的发展占用的往往都还是开发条件良好的耕地[3]。防止城市无限扩大式的发展，节约用地、集约用地，是实现耕地保护目标的必然要求。
1.2 以保护耕地为主的土地管理内容。
1.2.1 组织和制定综合性土地政策。在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，主要包括[4]：①组织开展土地管理中的重大方针、政策和发展战略的调查研究；②组织编制土地立法规划，组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和行政规章； ③负责土地管理的法律、法规中的适用解释工作，研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题；④办理依法由国土资源部受理的行政复议案件，指导地方土地管理部门的行政复议工作；⑤组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作。
1.2.2 编制土地利用总体规划。在土地管理中，编制土地利用总体规划与计划是土地管理的一个重要内容。土地利用总体规划与计划的具体内容是：研究全国和重点地区国土综合开发的政策措施，编制全国性及区域性的国土规划和各级土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导、审查和编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划。
1.2.3 耕地保护与农地用途管制。国土资源管理的根本目的，就是保护和合理开发利用资源。土地管理的核心问题之一是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地，实行农地用途管制是保护耕地的重要措施。其主要以拟定实施根雕特殊保护、农地用途管制、农地开发、土地整理和复垦的政策；分析耕地增减规律，研究制定宏观调控和加强的措施为主要内容。并且依据土地利用总体规划及专项规划，推进基本农田保护、土地开发、土地整理、土地复垦监督等工作。同时拟定划定基本农田保护区的技术和方法，制订基本农田保护管理制度和措施；拟定农地转用管理办法，拟定农地转用审查审批报批管理制度和工作程序；拟定征地管理的有关政策和办法，拟定建设项目征用土地的审查报批管理办法。
1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基础。其主要内容是开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及其他变更土地登记工作；负责土地证书监管。同时建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度；掌握地籍管理工作动态，开展调查研究。而土地利用管理则是土地管理的重要方面。以制订地价体系和地价管理制度，开展土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测，和制定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系；负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施为主要内容。
2 我国现有土地管理模式有效性评价
我国土地以保护耕地为主的管理模式从无到有、土地制度从严重残缺到逐步完善的过程中建立起来的，对扭转耕地锐减的严峻形势，保障国民经济快速健康发展发挥了重大而积极的作用[5]。但是，我们也应当认识到，这种管理模式还有相当大的局限性。现有模式在管理上主要存在着三个方面的不足。
2.1 管理意识误区。长期以来，我们对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上，忽视了土地所拥有的生态服务功能、社会保障功能等这些外在于市场的社会价值与生态价值。所以，在土地分配与消费实践中，土地供给者在决策时只考虑经济上的价值[6]。但对社会来讲，这一条件意味着土地在用途改变过程中造成了大量的社会福利的损失。在现有的土地管理模式下，耕地概念被狭义化、孤立化，并且忽视了耕地的权利主体-农民集体经济组织和村民小组及其组成的农民对耕地的保护责任和保护权利，政府自行委托、自行，单就耕地本身论耕地保护，耕地流失，农民受侵害，政府管理低效、社会总体福利受损是其必然结果。
2.2 计划与控制相违背。对在全国实行省以下土地垂直管理体制，著名的公共管理学者毛寿龙认为，“垂直管理在短期的效果将是明显的，将在一定程度上遏制破坏耕地之风，但是从长期来看，这一措施不能真正解决土地资源最优利用的问题”。“过去的经验表明，垂直管理，是一种有利于集中权力的体制，却不是一个有利于办事的体制。因为它可能会增加耕地破坏的交易成本，提高了土地使用的寻租成本”。“更为重要的是，它还可能因此而影响土地资源配置的效率，因为它将使土地资源的配置，流向易于寻租的领域，而不是产出最大的领域。土地资源的配置，将按照权力来配置，而不是按照产出来配置。所以，土地实现垂直管理，看起来似乎是个对症的药，是好药，但实际上它进一步加剧病情的可能性也是不小的”。
2.3 委托-问题。在我国耕地保护中，耕地的所有者-农民集体不具有耕地保护委托人必备的行为能力和委托动机，国家即中央政府才是耕地保护真正的委托人。在体现耕地保护中责、权、利关系的委托-链的首端便是中央政府，而这链的末端就是终极人一乡级人民政府，在首端与末端之间是其他各级委托()人-其他各级地方政府[7]。
在耕地保护的委托-关系中，下游者往往要比上级委托者掌握更多的信息，而上游委托者则不能完全掌握下游者为耕地保护而付出努力的信息。并且耕地保护中的委托-关系是通过层层委托、分级来实现的，从委托人到最终人之间链很长。这样，越靠近首端，信息损失愈多、信息失真越严重：而越贴近末端，信息则越充分，掌握信息就越准确。耕地保护的委托-关系是基于上下级政府之间的行政隶属关系而建立起来的，在委托-的链条之中根本就不存在也无法设置“退出权”装置。国家和地方政府之间的长期隐含的合约关系演变成了一种特殊的长期“保险”，合约，这种“退出权”装置缺乏的结果是委托人难以就人对自己做出的“不利选择”进行有效的制裁和约束。
3 我国现有土地管理模式改革与创新
随着经济社会的发展和土地使用制度改革的不断深入，土地使用权及与土地使用权密切相连的房屋土地所有权已成为绝大多数人的主要财产。依法保护好公民的土地财产权，才能激发广大人民群众追求物质财富、创造物质财富、勤劳致富的强大动力，从而不断推动经济快速发展和社会的稳定。以产权保护为核心的土地管理模式，以产权保护为基础，以公共参与为保证，以土地登记系统和动态监测系统为支撑，以交易为动力，以规划和公共管制为前提，以市场化原则和信息手段改造了传统的土地管理模式，是一种社会效用最大化的制度安排。
3.1 逐进式制度改革的实现。新的管理模式体现了制度变迁的逐进式特征，之所以称之为逐进模式，是因为相对于迅速变化的现实，我国的产权保护仍然保持着相当的历史继承性，在历史继承中进行逐进式变革。“中国的产权改革从交易入手，也就是强调改革的”逐进“性，是符合中国国情的一种明智选择。土地管理模式变迁体现了一种公共选择，反映出经济社会对土地管理的现实要求[8]。诺斯指出：”经济变迁是一个无处不在、持续进行的增量过程，它是制埃内的个体行为和制度内企业家每日每时进行选择的结果。“选择促使人们不断认识现存制度，改变对现存制度的评价，并试图用高效率的制度来替代低效率配制度。以产权保护为核心的土地管理模式，既强调土地交易导致产权制度变革的可行性，也强调政府在产权变革中的责任和义务，是现实中国制度环境下的理想选择。
3.2 政府管理趋向市场交易的转换。改造了征地拆迁、农地转用、土地储备、土地出让、土地转让等土地管理核心业务，以市场化方法将其统一为不同土地权利状态下的土地交易，实现了土地管理由政府”管理“向市场”交易“的转换。在原有土地管理模式下，权利人的土地财产权利被忽视，得不到应有的保护，它们的权能被政府的行政行为所禁锢，政府的管理效率又被产权问题所禁锢。在新的模式下，通过对土地现有权利的保障和充实，财产可以更加自由的转让，要素可以更加自由的流动，政府从征地拆迁土地出让等的具体管理中解脱出来，职能简化，自身得到解放。
3.3 事前权利界定的明确。突出了土地利用总体规划、城乡规划、分区规划等现代公共管制措施在土地财产权力形成和保护中的作用，减少了对土地权利让渡过程的直接管制[9]。通过事前的土地利用总体规划、城乡规划、分区规划和用途管制，用地者和相关权利人可以对其用途也有一个合理的预期，对其财产价值也有一个合理的评估；对管理者来说，这种事前管制可以替代原有用地过程中的层层审批，逐级控制，可以通过规划实施宏观调控，调解各类用地的总量和结构，更好的发展城乡各项事业；无论对国有土地还是集体土地，这种事前的公共管制是没有属性偏好的，它所服从的是经过充分协商和平衡的公共利益。
4 小结
保护耕地是我国的基本国策。尽管我国己经实行了世界上最严格的耕地保护制度，但耕地仍然大量流失，违法用地的现象仍屡禁不止。在新型的以产权保护为主的土地管理模式下，土地管理的主体由一极变为两极，即在各级政府、各级政府土地行政主管部门及其公务员的行政管理基础上体现了公共参与。基于中国土地产权制度的现状和中国改革逐进性的特征，为了实现土地管理的最终战略目标，在战术目标的设计上，我们要着力解决土地的产权问题。同时新的土地管理模式是落实科学发展观，保障公民财产权利的重要举措，也是理顺土地管理体制，明确中央和地方，国家和集体，政府、社会和公民在土地管理上的职能区分的重要手段。
参考文献
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[2] R・巴洛维.土地资源经济学.北京:中国农业大学出版社,1989
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[5] 吴次芳.我国土地管理改革走向邹议.中国土地,2002年10期
[6] 侯东明.土地管理改革现存问题及政策建议.改革,2003年第2期
[7] 赵淑芹.省级以卜土地垂直管理及实施难度研究.石家庄经济学院学报,2004,Vo1.27 No.4
[8] 郑振源.土地利用总体规划的改革,中国土地科学.2004年8月
[9] 冯文利.土地利用规划中公众参与制度研究.中国土地科学.2003,Vol. 17 No.6