影响新农保可持续发展的问题研究

【摘要】 我国新农保自2009年开展试点工作，在试点初期得到了全面迅速的展开。但是，随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。本文在归纳新农保主要内容的基础上分析影响新农保可持续发展的问题，并从改进基金筹集方式、分类设定基金筹集方式等途径探讨相应的对策，以推进新农保的可持续发展。

【关键词】 新农保 保障水平 基金保值增值 可持续发展

农村社会养老保险是社会保障体系一个重要组成部分，是国家保障全体农民老年基本生活的制度。我国在1986年以后，为了适应农村经济社会发展，在一些地方进行了农村社会养老保险试点工作。1992年，民政部颁发了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，确定了以县为单位开展农村社会养老保险的方针，即“旧农保”。旧农保在方案设计上从我国农村当时的实际情况出发，立足当时的国情，但方案实施以来，开展并不理想，很多地方陷入停滞状态。随着我国60岁以上老年人口占全国总人口比重的不断上升，养老问题特别是占我国人口大多数比重农民的养老问题正成为中国社会发展中的重要问题。为解决农村居民的养老问题，国务院决定从2009年起开展新型农村社会养老保险试点。新农保工作在试点初期得到了全面迅速的展开。但是，随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。本文在归纳新农保主要内容的基础上分析影响新农保可持续发展的主要问题，并探讨相应的对策，以推进新农保的持续发展。

一、新型农村社会养老保险的主要内容

新型农村社会养老保险，（简称“新农保”）是根据国发〔2009〕32号《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》的规定，为保障农村居民老年基本生活，逐步解决农村居民老有所养问题而建立的一种社会保险制度。其主要内容整理如表1。

二、影响新农保可持续发展的主要问题及分析

由表1可知，新农保与老农保相比，在资金的筹集方式、缴费、支付的待遇调整机制、组织管理上有很大的改进。但是随着新农保工作的不断推进，新农保制度在实施过程中也存在不少问题，这些问题如不能有效的解决将影响新农保制度的可持续发展。这些问题主要表现如下。

1、保障水平偏低。我国旧农保的不足之处同时也是新农保可借鉴的教训之一是：旧农保制度在资金筹集缴费标准设计上存在制度缺陷。旧农保缴费标准的设计只是考虑了大多数社会成员与少数低收入社会成员之间的负担公平问题；希望通过低缴费标准达到广覆盖，通过广覆盖建立农村养老保险制度。这样设计的缺陷在于：低缴费标准会导致养老金待遇保障水平过低，低保障水平会挫伤农民长缴多缴的积极性，会反作用于基金的筹集，影响制度的可持续发展。如我国海南省便出现了“三元养老”的可笑局面。目前，高覆盖率下的新农保试点也隐藏着同样的问题：现行缴费标准下替代率偏低。按照国发32号文规定：目前新农保年缴费标准折算成月缴费标准为8.33元、16.67元、25元、33.33元、41.67元五个档次。我国旧农保缴费标准为2、4、6、8、10、12、14、16、18、20十个档次。国家统计年鉴数据显示：2005—2009年近5年农民收入扣除价格上涨因素后平均增长率为7.92%。按照现行缴费标准，有关学者根据保险精算原理构建了新农保目标替代率的精算模型。该模型构建以我国新农保制度内容为基础，充分考虑了参保人长期内的收入变动、资金的未来收益及折现、基金的积累规模。计算方法科学合理，可信度较高。根据该公式测算，我国新农保的实际替代率处于14.95—42.75之间，当缴费标准为100时，从16—59参保年龄段的替代率均低于21%；当缴费标准为300时，从16—59参保年龄段的替代率均低于32%；仅仅当缴费标准为500时，从16—23参保年龄段的替代率达到40%。在我国农村，要保障我国农民养老基本需求的替代率应该为多少呢？根据有关研究：实现我国农村农民基本养老需求的收入替代率均值应为49.47%。该研究以扩展线性支出系统模型为计算方法，选取2000—2010年《中国统计年鉴》中各年农村居民人均收入、农村居民生活消费支出、支出结构数据为计算依据进行计算，计算过程严谨、数据可信度较高。我国新农保的实际替代率与理想替代率的差距表明：现行缴费标准下替代率偏低，替代率偏低仍然会与旧农保一样导致低保障水平，低保障水平会反作用于农民的长缴多缴、影响农民续保的积极性、影响新农保的持续发展。

2、基金保值增值困难。基金是否能保值增值将直接影响养老保险的支付，影响新农保保基本原则的实现，影响新农保的可持续发展。按照国发32号文件规定：新农保的基金管理按有关规定实现保值增值，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，基金暂实行县级管理。这种基金保值增值管理方式沿袭了旧农保基金的管理方式，很难保证基金的保值增值。新农保要持续发展，必须解决基金的保值增值问题。主要原因为：第一，我国农村居民收入不均衡的现实迫切要求解决基金的保值增值问题。我国农村农民人均收入区域差距大，以国家统计局公布的2009年数据为例：北京11668.59元、上海12482.94元、云南3369.34元、甘肃2980.1元。这种国情下，高收入区域可调整缴费标准，通过农民多缴提高保障水平；低收入区域，提高农民的缴费标准会直接影响农民的参保覆盖率。基金的保值增值是提高新农保保障水平、保障新农保可持续发展的另一有效途径。第二，高覆盖率下基金长期负担过重迫切要求解决基金保值增值问题。目前我国新农保基金的筹集实行社会统筹与个人账户相结合方式，基金个人账户基金的收支采取完全积累制。个人账户基金完全积累制是一种以“纵向收支平衡”为原则的筹资模式。这种模式下，高覆盖率对基金账户收支平衡的影响为：一方面，高覆盖率可以增加基金收入、解决基金账户短期收支平衡；另一方面，从长期角度分析：高覆盖率会导致基金的长期支出负担偏重。新农保现有的基金管理方式下、个人账户易受通货膨胀的影响、金融风险较高，基金难以增值保值、难以应对未来的支付风险，因此必须在安全性原则指导下、通过适当的投资运营解决基金的保值增值问题，为新农保可持续发展提供稳定的经济来源。