清代乌鲁木齐都统撤销原因探析

[摘 要] 新疆建省后，行政建制与内地统一，军府制统治随之结束，作为军府制官僚制度之中的乌鲁木齐都统这一独具特色的官制却在建省后撤销，在晚清新疆政治改革中最终退出历史舞台。关于伊犁将军的研究成果斐然，但对乌鲁木齐都统的研究甚少，本文试从历史角度对乌鲁木齐都统撤销的原因进行探讨。

[关键词] 建省；军府制；乌鲁木齐都统撤销

[基金项目] 2010年度国家社科基金青年项目：《非传统安全视域下新疆民族和谐发展对策研究》（项目编号：10CZZ006）；

2013年度塔里木大学校长基金哲学社会科学硕士项目：《发达地区对口援疆及新疆提升自我发展能力研究》（项目编号：TDSKSS1307）。

[Abstract] After the establishment of Xinjiang Province， the administrative system of Xinjiang unified with mainland China， the ruling of military government system ended then， but the unique Official system as Urumqi Administrator of the military government system was revoked since the founding of Xinjiang Province， which retired finally the stage of history in Xinxiang’s political reform of the late Qing Dynasty. Research on the Yili general is very fruitful， but the research on Urumqi Administrator is little， this paper tries to make a discussion from the angle of the history on the because of Urumqi Administrator revocation.

[Key words] the establishment of Xinjiang Province； the ruling of military government system； Urumqi Administrator revocation

【中图分类号】 K249 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2013）07-149-3

针对新疆的特殊性，左宗棠收复新疆之后，在新疆建立与内地一致的行省制度是大势所趋，新疆建省势在必行。1884年11月17日，清政府在新疆正式建立行省，全疆的最高军政长官为新疆巡抚，刘锦棠被清政府正式任命为“甘肃新疆巡抚”，而伊犁将军仅统辖新疆北路伊、塔地区，同时，乌鲁木齐都统随之撤销，这其中原因值得深入探究。

一、清政府内部统治危机与俄国对中国新疆的侵略

新疆是中国西北门户，地域广阔，战略地位极其重要，自鸦片战争以来，新疆地区烽烟迭起，危机日深，甚至面临着被帝国主义瓜分豆剖的危险。1864年在内地太平天国和陕甘回民等农民起义的影响下，新疆爆发了各族农民群众的起义，清政府派驻新疆各地的驻军大臣被杀，此起彼伏的边疆危机，不仅显示出了清王朝的腐朽无能，同时也暴露出了其传统的边疆治理制度的严重弊端。与此同时，清政府还与外来侵略势力签订的一系列不平等条约破坏了清政府对西北边防完整性和统一性，1851年，俄国通过《中俄伊犁、塔尔巴哈台通商章程》，1864年，清政府被迫签订《中俄勘分西北界约记》。1869-1870年，又先后签订《中俄科布多界约》、《中俄乌里雅苏台界约》、《中俄塔尔巴哈台界约》。这三个界约，使俄国割去我国西部领土44多万平方公里。俄国还趁新疆动乱之际，武力强占新疆伊犁，占据伊犁长达10余年，使我国西北领土受到严重损害。直到1881年，清政府与俄国签订《中俄伊犁条约》，收回伊犁以及霍尔果斯河以东中国领土。这时的新疆与过去相比已经面目全非，不仅军府旧制“荡然无存，万难再图规复。”而且在社会生产方面，呈现出“屋舍荡然，”“榛莽丛杂，”“人烟阒绝”的凄惨景象。在这种情况下，清政府只能考虑在新疆各地建立新的统治制度，以适应新疆社会发展的要求。

二、军府制的历史作用

“无论是哪一种政治制度，它的产生都是建立在其赖以存在的社会环境之上。”随着国内外形势的变化和新疆自身生产方式的需要，清政府传统军府制度的弊端暴露无余，清政府以军府制统治下的新疆内外危机日渐严重，对外方面，新疆军事力量衰弱，无力抵抗沙俄、浩罕等国外来侵略势力对我国西北边疆的侵略，对内军府制的粗放型管理造成了各地王公伯克势力的恶性膨胀，阻碍了清政府在新疆的政令畅通，阻碍了新疆生产的发展。1866年，伊犁起义军攻占惠远城，伊犁将军明绪自尽，这一事件标志着清朝在新疆实行一百多年的军府制度的结束。这种矛盾恶性发展的结果，迫使清政府必须寻找一种新的统治方式，以继续维持清政府在新疆各地的有序统治，郡县制度在新疆的推广，有力地促进了新疆建省方案的实施。目前，史学界对军府制利弊的看法基本一致，认为是利弊参半，“若就清朝统治利益言，于治标上不失为一可行方策；在新疆地方言，阻碍了国家统一、民族团结，实百害而无一利也”。

军府制从当时的历史条件看，确实是一种比较合乎新疆地区实际情况的政策，对于尽快稳定新疆政局及保证中国西北边疆地区的安全稳定曾起过一定的作用，但是，历史在不断地向前发展，到了19世纪时，世界形势和中国周边形势都发生了重大变化，特别是到19世纪中期，世界各资本主义列强国家不断加紧对中国进行侵略扩张，中国已逐渐进入半殖民地半封建社会以后，清政府在新疆实行的军府制度遇到了前所未有的巨大挑战，其保守落后性便日益明显地暴露出来。这毕竟是一种比较落后的政治制度和权宜之制，而且随着新疆社会经济的发展和内地经济文化交流的增多，更成为阻碍新疆社会经济进步发展的严重障碍，在这种制度下，新疆许多民族地区落后的农奴生产方式得以长期保留，中央政府的许多政令无法在该地区顺利执行，连国家正常的赋税也不能收入国库，因此，随着中央政府对新疆治理的不断加强和政策的不断完善，在新疆推行与内地一致的郡县政治制度是历史发展的必然趋势。

三、新疆军事政治中心东移与乌鲁木齐地位的上升

在清政府治理新疆之前，中国历代中央政府在治理新疆时期都把重心放在天山南部，但是随着国内外政治形势的急剧变化和新疆社会经济的发展，清朝政府把治理新疆重心逐渐转移到天山北部地区，在统一新疆南北的过程中，清朝政府与汉唐等历代政府统一西域首先从天山南部开始收复有所不同，清朝政府首先进兵天山北部，在这里驻兵屯田，为后来把治理新疆重心放在天山北部打下了一定基础。

首先，1840年鸦片战争后，中国进入近代社会以后，曾统帅中国军队驱逐外来侵略军，收复新疆并积极主张新疆建省的左宗棠等人面对新疆重心放在天山北部地区的重要性，首选乌鲁木齐。他曾认为，“按新疆形势所在，北路则乌鲁木齐，南路则阿克苏，以其能控制全疆，地居天山南北之脊，居高临下，左右伸缩，足以有为也，”新疆首任巡抚刘锦棠也认为，“新疆历史上北可以制南，而南不可以制北，新疆大势，南北分歧，总以乌鲁木齐为堂奥，将来行省议定，扼要建置，当以乌鲁木齐为最。”19世纪70年代中期，左宗棠奉命西征，打败阿古柏侵略势力，取得了收复新疆的重大胜利，在这场战争中，时任军机大臣兼总理衙门大臣的文祥主张尽快收复乌鲁木齐，“以乌垣为重镇，居中控制，南铃回部，北抚蒙古，借以备御英、俄，实为边疆久远之计。”乌鲁木齐之所以作为新疆政治中心转移的首选之地，不可忽视的一点就是，乌鲁木齐都统统辖乌鲁木齐及其周边地区，不仅管理这一地区的军队驻扎，也管辖当地的民政事务。相对于伊犁将军统治地位的衰落，乌鲁木齐都统的政治地位呈上升趋势，“乌鲁木齐都统地位的提高，反映了乌鲁木齐军事、政治、经济实力的发展。”同时乌鲁木齐作为军事重镇也体现在“清军首先夺取了乌鲁木齐，尔后进军南疆，并收复了除伊犁以外的整个新疆地区。”由于沙俄数十年来割占我国巴尔喀什湖以东以南五十余万平方公里的领土，中俄边界早已越过巴尔喀什湖，向东推进霍尔果斯河一线，昔日新疆的军政中心，伊犁将军驻所惠远城，只离中俄边界仅几十公里，伊犁将军长期以来偏居塔城一隅，无力总统新疆全局形势。同时，1864年新疆各族农民群众起义爆发后，清政府在新疆的军府统治机构基本瓦解。在清政府失去控制新疆的十余年中，由于新疆各地封建主的混战，阿古柏反动政权和沙俄殖民者的残暴统治，新疆社会经济遭受到严重破坏。同时，俄国对伊犁地区进行长达十年军事占领，也使伊犁及周边地区的社会经济遭到严重破坏，因此，全疆的省会向东移设乌鲁木齐是当时新疆形势发展的必然趋势，“新疆政治中心由伊犁向乌鲁木齐的转移，恰恰是暗示着政府形态的变化带来的职能上的转化。”其次，新疆收复后初期，清政府在当地设立了一些临时权力机构，即善后局管理新疆各地的民政事务，有关“命盗、钱债、田土、户婚、事故各案件概由局员察律办理。”原各王公和阿奇本伯克等所掌握的民政权转由善后局掌握，这些善后局的职能与内地郡县职能作用是相同一致的，实际上它行使着地方临时政府的职能，在恢复发展当地生产，维护地方社会秩序，保证部队粮草供应及巩固清政府在新疆的统治方面起到了积极的作用，这就为下一步新疆建省，以及各道、府、州、县的建立提供了良好的条件，因此善后局的设置为后来在新疆全面建立郡县制奠定了一定的基础。

四、镇迪道的设置及隶属变化

在以军府制为主的统治制度下，清政府在“天山北麓实行郡县制，设镇西府和迪化州，下辖各县，统以镇迪道，在行政上镇迪道各属及哈密均由乌鲁木齐都统兼辖”。在新疆建立行省，并在全疆各地建置州县时，镇迪道加按察使衔，无疑是为了加强新设各级地方行政机构和地方官员的考察、选任，使省府州县制度在边疆地区顺利、平稳的推广和发展，尤其是对设置较为重要州县的级别和官员人选，需要布政使和兼按察使衔镇迪道员共同考查加以选择，以加强其对地方行政的管理和监督。镇迪道最初主要“兼管全疆刑名驿传事务，”但是随着地方行政建置的发展，镇迪道的职能有所扩充，“甚至各地的军事建置，也需要通过镇迪道查核申报。”“各道所辖地方重要案件，需解赴省城，交兼臬司镇迪道员审训，报巡抚或由巡抚具清单报户、兵等部定案，”可以看出镇迪道的地位明显高于其他三道的重要性，新疆建省后，镇迪道辖境变化不大，因此，新疆建省前镇迪道的职能范围的变化，也加强了乌鲁木齐作为新疆政治中心的地位。

五、天山东部军事力量的增强与重要城镇建设

中国历代中央政府在治理天山南北后，都会在新疆地区驻军屯田、修建城堡，以保持政局稳定和国家统一。但与以往中国历代中央政府相比，清朝政府在新疆驻军筑城、加强军事防御力量的措施有明显的不同。

清朝政府统一新疆南北后，把总统全疆军政事务的最高军政长官设在天山北部的伊犁地区，另在乌鲁木齐设立与将军同一品级的都统一职，主持当地军政事务，这两个职位在清朝政府中的政治地位和官员品级上都高于驻天山南部的最高军政长官，即“总理回疆事务参赞大臣”。同时，清朝政府把从内地调驻的军队大部分驻扎在天山北部，特别是集中驻扎在伊犁和乌鲁木齐两地，这些军队不仅战斗力较强，而且又是携带家眷长期驻守新疆各地，而同时期天山南部的驻军不仅数量少，而且不许携带家眷，主要从陕甘两省中绿营军队中抽调定期换防，这些事实说明了清朝政府已经把新疆的军事防御重心放在天山北部地区。当时官方编修，并经乾隆皇帝钦定的《西域图志》一书对此说：“回部所习农工，城村络绎，视准部数千里，土旷人稀形势迥别。自全部输诚内属，设立驿站、卡伦之外，其城所在，固无事多兵驻守矣。”伊犁将军、乌鲁木齐都统和塔尔巴哈台参赞大臣的设置，是清政府巩固和加强西北边防的重要措施，在捍卫国家安全和领土完整方面具有不可估量的重要作用。

由此可见，清朝政府把治理新疆的重心放在天山北部，与在此之前厄鲁特蒙古诸部长期据守这一地区与清朝政府对抗及俄国势力的威胁有关，同时也与满族统治者中当时盛行的轻视农业定居民族群众的作战能力有密切关系，更重要的是，这时清朝政府已意识到中国西北边疆发生的重大政治军事形势变化，把维护中国西北边疆地区的安全和领土完整当作新疆驻军的首要任务。

清朝政府治理新疆后，在天山南北各个地区，特别是在天山以北地区大建城堡的工作，使新疆的城市建设进入了一个快速发展的时期，这些新建的城市，后来不少都成为当地经济文化发展的中心，不仅对当时新疆经济文化发展和增强军事防御能力起了重要作用，而且也奠定了今后新疆政治、经济、文化发展的基本格局，这在新疆历史发展过程中具有长远的重要意义。

六、新疆建省与乌鲁木齐都统权限的收缩与其地位的下降

1884年，新疆正式建省，根据刘锦棠的建省方案，巡抚驻乌鲁木齐，为全疆最高行政长官，主要兼顾了新疆的政治统治及其地理分布的特点，将省会设于迪化（今乌鲁木齐市），新疆的政治、军事、文化中心进一步确定在天山北部地区，并一直延续到现在。

新疆建省结束了自乾隆时期以来在新疆长期实行的军府体制，自此，新疆与内地的行政建制统一起来，政令一致，新疆与内地的政治、经济等方面的联系更为紧密，这对于新疆社会经济的发展，对于多民族统一国家的发展，在客观上都有着不可低估的重要意义。新疆建省的完成也是新疆地方行政建置的完成，所以，在全疆推行郡县制度，实行与内地统一、一致的管理制度，是一场涉及新疆政治、经济、军事等各方面的重大变革，是新疆历史长期发展的必然结果，也是在新的历史条件下清政府进一步加强和完善对新疆治理的需要，对于提高新疆在全国的政治地位，促进社会经济发展，保卫中国西北边防安全有不可估量的重要作用。

清政府从治理边疆，尤其是加强中央政府对新疆的实际控制，伊犁将军在同治年间新疆发生变乱以前一直总统全疆，其下设都统、参赞、办事、领队、帮办、协办等各级大臣，均能在各自辖区内有效处理各项事务，但新疆发生动乱期间，军府制在南疆的各项统治机构已经严重摧毁，万劫不复，各项政令受阻闭塞，使军府制在南疆的统治基础轰然崩溃。新疆收复之后，除伊犁外，南疆和北疆大部分地区都处在刘锦棠统率的各路军队的控制之下，伊犁将军的权限仅在北路伊、塔地区，此时，乌鲁木齐都统在治兵权方面已处于“无事可做”的状态，“都统暨办事领队大臣兵少事简，几无异投闲置散。”随着战后郡县制进一步推广，“将军辖下的都统、参赞、办事、领队大臣等官已‘无事可办，无队可领’。” 因此，推行行省制度已成为清政府治理地方的有效方式，加之乌鲁木齐都统在收复新疆的历次平叛过程中多为殉职，战时任命、更换频繁、仓促，乌鲁木齐都统只是起到协助、听命指挥的“急先锋”和帮办作用，“命陕甘总督左宗棠以钦差大臣督办新疆军务，金顺为乌鲁木齐都统，仍帮办新疆军务。”有学者认为，“清代新疆实际设立了两个军府，即伊犁将军府和乌鲁木齐都统府。”由此可见，伊犁将军的权限和乌鲁木齐都统的权限相当，但在收复新疆的过程中并无统率全局，而是听命于左宗棠和刘锦棠的作战指挥，也是起到帮办作用。“帮办军务大臣伊犁将军金顺奏，请将前被贼俘之佐领哈丰阿，免罪留营效力。允之。”而左宗棠继任者刘锦棠在收复新疆过程中指挥得当、运筹帷幄，起到全军统领者作用，为清政府所赏识和委以重任。在一定程度上，伊犁将军和乌鲁木齐都统在新疆全境收复之后，其政治地位和军事地位均在客观需要上明显下降。所以，伊犁将军和乌鲁木齐都统都是军府制治理新疆的历史产物，伴随新疆平叛战争的结束，新疆面临的更多是医治战争创伤，恢复和发展战后经济，重建家园，稳定人心，而这些在以军事需要为主的军府制之下是难以胜任的。既要保护地方的相对自，又必须在中央政府的有效控制和规划指导下进行，行省制度在内地多省的成功运用，也增强了在新疆建立行省的可行性和必然性。

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作者简介：张云（1982-），女，汉族，新疆阜康人，新疆塔里木大学非传统安全与边疆民族发展研究中心助理研究员，研究方向：清代新疆官制史、区域文化史、民族学和人类学。

张付新（1978-），男，汉族，甘肃陇南人，新疆塔里木大学经济与管理学院副教授，研究方向：清代新疆史、教育史和宗教文化史。