新形势下县域统筹发展的若干思考

县域统筹发展是一个新的概念。本文打算对新形势下县域统筹发展出现的问题进行经济理论方面的思考，并对政府应该采取的政策方向给出自己的一点粗浅见解。

一、公共设施的规模化利用问题

万人体育场、大剧院……，这些都似乎成了经济发达地方的形象代言，无怪乎一些经济发展相对优越的县（市）也争相上马这些项目，整个城市形象也大大为之提升。北京、上海、广州这样的大城市几乎每天都有歌星演出，一定时间内总会承办一些中大型体育比赛，至于大型招聘会、大型会展等活动也是持续不断，大型公共设施能够实现规模利用。而小县城就没那么幸运了，大型设施的利用率较低。这里面就涉及到了公共设施的规模化利用问题，经济学里的规模经济是指通过合理安排一定经济实体内各生产要素的比例和数量，从而控制经济实体的整体规模而取得最大化经济效益。反映到公共设施中来，命题转变为一个大型体育场或者剧院能够辐射多少人，或者说就是大概多少人需要一个大型体育场或者剧院；如果两个县城的百姓只需要一个剧院，那么这两个县城都分别建一个剧院就是规模不经济了。

现实中，各中小城市热衷于搞这些大型公共设施建设（当然也有些确属必要，但至少没对其规模大小进行确切研究），其原因是多方面的。一个是县域合作提供公共设施的交易费用太大。究竟各自有多少百姓需要剧院？投资需要如何划分？项目落地在何处？项目落地后又会对各方原有空间规划造成什么影响？等等问题，尽管区区几亿投资对于发达县城来说已非难事，但涉及这些利益问题时各方仍然会展开激烈的争论，达成交易的成本非常大，以至于最后一般都不了了之、各自行事。另一个是对地方政府的考核方式不尽合理。对GDP、投资额的考核仍然是目前对政府政绩考核的主要方面，更何况大型公共设施一般都是“民心”工程，上这些项目既可以拉大投资，又可以凝聚民心，可谓一举两得，至于建设规模大小或者是否可以多方共建多方共享则往往容易被忽视。

公共设施规模化利用是实现县域统筹发展的一个根本要求，上一级政府应该在这方面有所作为。上一级政府不能仅仅成为统筹发展口号的提出者和信息的收集者，而应该渗透到项目和决策的进程中去，要认真研究一些重大公共设施项目是否可以实现共建共享，要对涉及多个县（市）的建设项目有资金预算或者投资分成方案，对这些项目涉及各方的成本、收益应有动态把握。

二、从帕累托改进到卡尔多－希克斯改进

上级政府对下属各级政府的行政决策有一个普遍特点，就是力求折中和公允，这种“保守疗法”比较符合林德布罗姆的渐进主义精神，能够带来既定范围内的帕累托最优。比如一条经过A、B两县的铁路要设置站点，由于站点所在地会带来巨大的客流和商机，两县会争抢客运站点，上级政府协调的结果很有可能是设在两个县之间正中的位置，这样两个县都能增加效益，决策就很容易被通过；相反，强执一端则会使决策迟迟难以通过，有利的机会也会丧失殆尽。

帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下，就不可能增加另外一方的福利；而帕累托改进是指在不减少一方的福利时，通过改变现有的资源配置而提高另一方的福利。在上例中，如果站点设在A县，B县今后的商机和客流将受到很大影响，考虑到机会成本，对B县来说该决策的效益是减少的。所以无论站点设在A县还是B县，都不能实现帕累托改进，最终决策一般是位于两县之间，从而实现帕累托最优。但是不是帕累托最优状态就达到了整个范围内效益最大化了呢？答案并非如此。

卡尔多―希克斯改进的一个基本原则是“补偿原则”，这同时也是县域统筹发展中必须要面对的一个现实问题。县域统筹中经常会遇到诸如边界污染治理、道路站点设置、道路拓展政策处理等问题，上一级政府应在充分协调的基础上，出台必要的“补偿方案”，以利于项目的推进实施。可以认为，没有合理有效的“补偿方案”，统筹发展政策的阻力将会非常大，各方达成交易的成本也变的很高，也几乎难以实现既定范围内的卡尔多－希克斯改进。

三、比较优势的实现：公共资源的“交易”如何进行？

比较优势理论可以这样理解：两国间劳动生产率的差距并不是在任何商品上都是相等的，处于绝对优势的国家应集中力量生产优势较大的商品，处于绝对劣势的国家应集中力量生产劣势较小的商品，然后通过贸易交换，双方都能得到好处。比较优势针对的是商品交易，而且交易也特指国际间的贸易，其实县域统筹发展中也涉及到比较优势实现的问题。不同的地方在水、土地、电力等公共资源方面各有自身的比较优势，而且这些优势只能在临近县域才能得以实现，县域统筹发展无疑为相邻县域兑现彼此的比较优势提供了契机。

县域间公共资源比较优势的实现也存在着一些困难，一个是公共资源如何定价的问题。A县地势较高，山区面积占比大，有大量蓄水，水利发电能力较强，但发展工业所需的平原土地要素较为缺乏；B县平原面积多，工业经济较为发达，但支持工业进一步发展的水、电等资源要素较为紧缺。两县均有各自比较优势，相互统筹有利于双方“共赢”，各自自我发展则比较优势难以发挥。但是，水、电价格两县可能并不一致，土地价格更是难以评定，而且涉及到不同地段的土地价格、水电输送配给成本等都较难确定，影响了两县要素统筹工作的开展。另一个是支持公共资源交易的政策和制度基础尚未有效建立起来。水、电的成本相对容易计算，有些地方也已经建立起了异地供给的市场化配置机制；但土地的性质较为特殊，具有不可流动性，尤其是集体土地的流转更是缺少体制基础，异地供给难度很大；排污权转移、补偿机制等都尚未真正建立起来，影响了公共资源交易的进行。各级政府要真正实现县域公共资源统筹，积极兑现临界县域的资源比较优势，必须在资源定价和体制变革两方面下足工夫。

四、县域统筹中如何破解信息不对称的问题

信息不对称是指市场交易的各方所拥有的信息不对等，买卖双方所掌握的商品或服务的价格、质量等信息不相同，即一方比另一方占有更多的信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。信息不对称会导致市场失灵，一些市场交易会因此而难以达成。县域统筹中至少存在三种信息不对称问题：一是统筹发展的政策和项目形成与当地百姓的真实所需可能并不对称。上级政府的政策要求、本级政府在规划或年度计划中业已排定的项目经过适当包装，就形成了县域统筹发展的基本内容，很少考虑“吸引民智”。二是上级政府与下级政府之间的信息不对称。县域统筹中上级政府一般是以搞好规划、出思路政策为主，对具体项目的形成和实施则较少过问，各有关部门仅仅变成了政策者和信息收集员，政策规划和项目实施变成了两张“皮”，很难耦合在一起。三是县域之间的信息不对称。受行政权限的限制，相邻县域在财政、环境执法、污染治理等方面对对方的情况较难掌握，且跨区域的项目政策处理也较为困难，一些项目因此搁浅，影响了县域统筹发展的进程。

这些信息不对称问题已经成为县域统筹发展道路上的绊脚石，破解这个难题的方法很难一一列举。

县域统筹发展是新形势下我们必须面对的一个现实问题，是在中央宏观调控和科学发展观指引下各地实现发展模式转型的一个必然反应。套用经济学中基本的“均衡”思想，县域统筹发展应该实现：一是生产要素自由流动，以求生产成本最低；二是生产过程互相协调，以求管理成本最优；三是各种信息相互交汇，以求交易成本最低。

（作者单位：浙江省慈溪发展和改革局）