西部大开发人才政策分析

【摘要】本文以案例分析的形式，从界定问题、政府议程到政府出台等政策过程分析了西部自身及外部环境，西部人才现状及存在的问题，并提出解决西部人才问题的途径，认为国家在政策层面应采取对口支持政策、大学生人才优惠政策和财政支持政策，西部地方政府应制定人才引进及培养政策，同时注意人才政策的连贯性，完善相关设备，营造良好的科研环境。

【关键词】政策制定；西部大开发；人才；政策分析

一、案例简述

重庆市实施西部大开发若干政策措施

2012年09月18日

为了抓住国家实施西部大开发战略的历史机遇，吸引国内外资本、技术、人才聚集重庆，加快重庆经济和社会发展，尽快把重庆建设成为长江上游经济中心，根据国务院有关文件精神，结合重庆实际，制定以下措施。

在关于人才和科技创新方面，列出了以下四个方面的政策措施：

1、对人才的户籍、关系等实行“来去自由”的方法，对人才的生活、工作条件方面从优安排。

2、各级政府选拔录用国家公务员，原则上要面向社会公开招考各类人才。

3、允许大专院校、科研院所的专业技术人员，在完成本职工作任务的前提下兼职兴办科技企业和咨询服务中介机构，并获得报酬。

4、加大对科技成果完成人的奖励。

本案例是重庆市针对西部大开发战略制定的人才政策，为人才提供各种奖励与优惠政策，旨在为重庆吸引和留住各类人才，以保障重庆的持续发展。下面，我们从政策制定的角度对西部大开发人才政策进行分析。

二、界定问题

1、国家发展战略方向的偏向

我国东部沿海地区相对于内地中西部地区，有着地理位置、交通运输条件以及设备、技术、人才、信息等方面的优势，具备率先发展的良好基础和条件。加之在改革开放初期，邓小平立足于国民经济全局，提出了“两个大局”的战略构想，使得沿海地区开始逐步实现对外开放。国家率先在东部沿海进行经济体制改革，并提供了许多特殊和优惠的政策，使得东部快速发展起来。这大大拉开了东部与西部的距离，形成今天西部地区较东部沿海地区在各方面条件都相对较差的局面。

2、西部的环境背景

西部地区在实施西部大开发战略之后，基础设施依然落后，生态环境建设任务十分繁重，生态补偿机制还不健全。自我发展能力不足，产业结构不合理，产业链条不长，影响资源优势转化为经济优势。“三农”问题和城乡就业矛盾尤为突出，扶贫开发工作十分艰巨。基本公共服务水平偏低，人才不足和人才流失现象严重。地广但人口分散，承担着守土戍边的重任，进行社会管理和公共服务的行政成本很高。改革攻坚难度大，发展观念和体制机制还不适应市场经济的要求。实施西部大开发在资金投入、人才开发、法制保障等方面的长效机制还不完善。

在上面的分析中，我们可以看到，西部地区仍存在许多方面的问题阻碍着其发展，如人才资本的不足，基础设施落后，生态环境问题严重等而对于这些问题，我们主要研究的是人才资本问题。

3、人才资源及人才战略

人才资源指的是人力资源中素质层次较高的那一部分人。它指的是杰出的、优秀的人力资源，着重强调人力资源的质量。

党和国家历来高度重视人才工作。新中国成立以来，特别是改革开放以来，提出了一系列加强人才工作的政策措施，培养造就了各个领域的大批人才。进入新世纪新阶段，党中央、国务院做出了实施人才强国的重大决策。依靠人才兴邦，走人才强国之路，大力提升国家核心竞争力和综合国力，是人才强国战略的核心要义。

由此可见，人才资源作为发展的中坚力量，对于一个国家、地区的经济与社会发展起着重要的作用。对于西部这样一个经济与社会发展迟缓的地区而言，人才资源更是不可或缺的资源，更应该进行人才开发，更需要国家的相关人才政策的支持。

三、政府议程

西部大开发作为国家的一项政策，在实施过程中，国家给予了较高的重视。西部大开发战略实施了十多年，虽然已经取得了一定的成就，但与东部地区的发展相比，仍有一定的差距，而制约着西部发展的原因中，有一个很重要的因素就是人才资源。

1、西部人才现状

人才作为一种重要的资源，在西部大开发中起着不可替代的作用，但也成为了西部大开发中的制约因素，主要是因为西部地区人才现状中存在着以下的人才问题：

（1）人才总量不足与结构不合理并存的矛盾。西部地区大学生数量虽高于全国平均水平，但分布不均，除重庆、四川、西安外均低于全国水平。据2008年统计，在县以上研究和开发机构中的从业人员，有大专以上学历的占全国平均数3.5%，其中东部为8%，西部为4.05%，其比例严重失调。从总体看，西部地区的人才总量不足。

与此同时，西部人才存量结构不合理，人才资源结构性短缺严重。具体表现在：一是低层次人才多，高层次人才少。二是人才的专业技术结构不合理，导致出现人才浪费与人才缺乏的矛盾。

（2）人才空间分布和行业分布不合理。在所有制分布上，西部人才主要集中在国有中央、省属工业企业、科研院所、高等院校等企事业单位。人才行业分布不合理，服务于上层建筑的人才多，支撑经济基础的较少。这种状况远不能适应深入实施西部大开发的需要，也难以满足西部地区实现跨越式发展和缩小与东部发达地区经济发展水平差距的迫切需求。

（3）人才缺失现象严重。人才的缺失严重影响与制约地区经济的发展。西部地区部分省份由于西部地区经济社会发展水平的相对低下，其对人才的吸引力也日益减弱，不仅不能吸引外来人才，就连自己本身的科技人才也面临着外流的威胁。

一是由于我国东部沿海地区在区位环境、待遇和发展空间等方面的优势对人才有很大的吸引力，导致西部地区考入东部相对发达城市地区高等院校的学生，毕业后大部分不愿意回去工作。

二是现有人才的流失。有关统计数据表明，陕西省西安市在不到1年的时间内就流失了670多名高、中技术人员。新疆从1980年开始的20年间共流失了20多万人才。

2、人才问题出现的成因

针对西部大开发中人才存在的问题进行分析，其成因主要表现在以下几个方面：

（1）自然地理环境的客观因素。我国西部地区土地面积庞大，资源丰富，但大部分地区的地理位置、地形、气候等并不适合人类居住。加之前些年来不科学的开发导致西部的生态环境恶化，使得西部地区对人才缺少吸引力。

（2）经济落后的现实因素。长期以来西部地区的经济发展一直远远滞后于东部沿海地区，因此使得西部在为人才提供才能发挥的平台方面显得十分欠缺，即给予人才的发展机会不足。这种经济上以及发展机会上的差距直接导致西部地区对人才的吸引力不够，东部人才不愿来，本地人才又不断往外流失，造成西部人才缺失严重。

（3）教育文化滞后的直接结果。除了经济落后、客观自然环境恶劣之外，西部地区的教育滞后也是造成西部地区人才匮乏的重要原因之一。一方面，我国西部高校数量少、规模小，师资力量非常薄弱；另一方面，西部地区的基础教育业投入不足，到现在仍然有存在九年义务教育中辍学的情况。这使得我国西部地区基础人才不足，高级人才匮乏。

（4）人才资源投资的方向偏差。西部地区人才资源的投资方向与经济发展对人才的需求发生偏差，导致人才资源素质与能力不适应经济发展要求，出现了不同程度的人才资源使用不当现象，导致出现人才浪费与人才缺乏并存的矛盾、人才在行业分布不均以及专业结构不合理等现象。

（5）人才观念存在的不足。西部地区落后在很大程度上是与思想观念的落后有关的，受传统小农经济思想的影响，封闭保守，市场观念和竞争意识不强。与此同时，西部地区的人才观念也存在不足，用人思想不解放、观念陈旧，造成吸引大量投资和优秀人才较难。

3、应对问题的解决途径

要开发好西部，更好地实现西部的发展，就要在人才开发有所突破。而应对人才现状存在的问题，主要从以下途径进行解决：

（1）构筑留住人才的小环境。西部地区恶劣的自然环境很难改变，使之优化也得需要一个漫长的过程，但我们在西部的发展过程中给人才提供较好的“小环境”。在社会经济高速发展的今天，东部地区的房价与生活成本不断上涨，如果西部地区能够给人才提供住房以及相对优厚的工资待遇，给人才营造一个良好的“小环境”，那么人才会更愿意往西部去，西部也会更容易留住本地的人才。

（2）政府加大对西部地区企业的扶持力度。西部地区缺乏人才的一个主要原因就是缺少人才的才能发挥的平台，缺少人才发展的机会。我国有竞争力的企业主要是集中在东部沿海地区，相比之下西部地区的数量非常稀少，所以西部地区对人才的吸引力也就小了。因此政府应加强对西部地区企业的扶持力度，吸引更多的企业扎根于西部发展，为人才进军西部提供一个发挥才能发展自己的平台。

（3）提高教育质量，注重因需育才。面对西部地区人才匮乏的现状，我们不仅要吸引东部地区的人才前往西部，还要重视本地人力资源的开发。这需要中央政府加大对西部地区教育的投入力度，适当在教育资源的分配上向西部地区倾斜，提升西部地区的入学率，从而提高西部地区的教育质量。其中包括中、高等教育和中、高等职业教育。要注重发展各类职业教育，因需育才，为提高西部人力资源利用率打下基础。

（4）建立合理的人才资源配置制度。整个西部地区的人才资源市场尚处于萌芽阶段，没有形成完整的体系。今后，为加快西部人才资源开发步伐，必须完善西部市场运行机制、市场服务体系、社会保障体系和政府的宏观调控体系，明确人才资源市场的供求主体，建立公平合理的劳动力价格机制，建立人才资源市场的服务体系，建立政府对人才资源的宏观调控体系，加快人才资源市场的组织规范和立法工作，保证人才资源市场的有序运行。

（5）改变观念，用好人才。当前的西部人才资源开发，需要适应新时代的要求，树立新的思想观念。西部各级政府及其人事部门的领导，要从根本上树立人才战略观念，真正把人才视为经济社会发展的第一资源，切实把人才问题摆上重要议事日程，把培养、吸引和用好人才作为任期内的重要职责。创造适应市场经济条件下人才资源开发的新思路、新机制、新办法，坚持政策支持与发挥市场作用相结合，宏观指导和专门项目相结合，使人才资源开发与西部经济社会发展相适应。

四、政策出台

由于西部大开发中人才资本问题是影响着西部发展的一个重要因素，为解决西部人才存在的各种问题，国家相继出台了一系列相关的人才政策，而西部地区各地政府也根据国家政策，结合自身实际制定相关人才政策。国家贯彻邓小平“两个大局”的战略，出台相关对口支持政策，鼓励东部地区对西部人才开发进行相应的支持。

1、对口支持政策

为了支持西部地区高等教育的发展，2001年6月，国家教育部在《关于实施对口支援西部地区高等学校计划“的通知》中正式确定由清华大学对口支援青海大学，并于2001年9月正式签订了对口支援协议书报请国家教育部审批。

为配合西部大开发战略的实施，扶持西部贫困地区发展基础教育事业，2001年4月中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于推动东西部地区学校对口支援工作的通知》。

2、大学生人才优惠政策

为了更好地利用大学生这一人才资源，国家出台了相关大学生人才优惠政策，鼓励大学生往西部发展。2003年开始，国家实施大学生志愿服务西部计划，按照公开招募、自愿报名、组织选拔、集中派遣的方式，每年招募一定数量的普通高等学校应届毕业生，到西部贫困县的乡镇从事为期1-2年的教育、卫生、农技、扶贫以及青年中心建设和管理等方面的志愿服务工作。志愿者服务期满后，鼓励其扎根基层，或者自主择业和流动就业，可享受相关的优惠政策。

3、财政支持政策

为支持西部地区经济社会以及教育发展，国家及西部各省市在教育、就业等方面实行财政支持政策。

2002年，国家出台《西部地区人才开发十年规划》提出，要完善人才的工资分配制度和社会保障制度，建立艰苦边远地区津贴和西部地区附加津贴制度。2007年，出台九项举措帮助高校毕业生就业中提出：高校毕业生到地、市、县所在地以外的其他乡镇工作满5年的，其在校期间的国家助学贷款本息由国家代为偿还；国有企业、国有控股企业和自收自支事业单位每接收一名属国家计划内招收的区内应届高校毕业生，并同毕业生签订5年以上劳动合同或聘用合同的，自治区财政将一次性发给用人单位2万元奖金。2008年，重庆决定从今年秋季开学起，在城市实施义务教育全面杂费政策。农村地区学校学生能获得免费教科书。在此之后，呼和浩特、内蒙古、青海、广西等地区相继出台相关财政支持政策，支持基础教育和高等教育、专职教育等。

4、地方相关人才政策

为了加快地区经济发展，西部各省市纷纷响应政府政策，根据自身实际制定相关的人才优惠政策以吸引各地人才前往西部发展。以广西为例，近几年来，广西相继出台相关教育优惠政策，以加强地区人力资源素质，培育更多人才。

2009年广西推出5项资助政策惠及13.8万学生，其中包括对进入中等职业学校学习的，在经济上较困难的特定人员给予学费资助，对中等职业学校难以通过专业获得稳定收入的特定学生给予生活费资助以及设立自治区人民政府中等职业教育奖学金等。

2010年广西教育重点服务8大工程紧贴地方需求培养人才，通过专业调整等方式改变人才培养结构，重点服务当地8大工程，满足广西经济社会发展需求。

2011年广西将筹措30余亿元推动教育惠民，包括资助困难学生、促进毕业生就业、帮助进城务工人员子女就学等。

5、对人才的引进及培养政策

通过“引进来”和“走出去”两个渠道，确保西部人才的质量和数量。

2000年9月，四川省人民政府出台《关于在实施西部大开发战略中进一步加强科技人才培养使用引进工作的意见》中第十四条指出：要积极做好引进留学人员的工作。要通过一定的组织形式，密切与海外留学人员和组织的联系，重点吸引学有所成、有一定影响的优秀留学人员来川工作或为川服务。2002年，《西部地区人才开发十年规划》中提出，要大力吸引国内外优秀人才；依托西部大中城市、优势产业和重大建设项目吸引人才。

五、思考与小结

西部大开发的人才政策，旨在为西部培养人才、引进人才，从而促进西部各方面的发展，包括经济、社会、各研究领域的成果发展以及企事业单位管理的完善。找出问题，提出解决问题的途径，进而制定相关政策，执行政策以达到目标，是西部大开发人才政策的基本方法，而在应对西部地区人才问题的解决途径，本人有以下两点建议：

1、注意人才政策的连贯性

在我国，各级政府领导人员的调动较为频繁，时常出现因领导调动频繁，相关政策不断改动，导致政策没有连贯性，解决不了实际问题的现象。因此，在西部人才问题上，政府以及各地区应该注意政策的连贯性，根据实际问题出台相关政策，才能在实际上解决好问题。

2、完善相关设备，营造良好的科研环境

因为西部地区最缺乏科技人才，而良好的科研环境和齐全的科技设备是进行科学研究工作的基本要求和保障。只有在设备上和科研环境上满足了科研人员的基本要求，才能保障科研的顺利进行，让科研人员留下来为西部做贡献。

但不难发现，无论哪个地区，其经济发展与人才资源均存在相互的制约性。经济越落后，发展机会少，所以人才越难引进，甚至难以留住。而越是没有人才的输入与贡献，经济就越落后。西部城市正是陷于这个恶性循环的怪圈之中。因此，靠西部地区自身发展来吸引人才，留住人才的难度太大了，国家的支持政策是很有必要的。

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