财经专家:公积金发展唯一的出路就是制度创新

住房公积金制度目前正饱受诟病，被认为是一个劫贫济富的坏制度，没有存在的必要，应该被取缔。这些问题我们一直有讨论，并且这些问题是客观存在的。笔者认为这些问题都是制度造成的，而不是公积金本身有错。

公积金的核心问题是资金的功能定位、机构的责权利、监管的责任主体三个方面。现在的公积金管理制度是功能单一、地方机构、国家监管，这种做法不符合现代管理思想和未来社会发展方向。

众所周知，公积金是由城市职工私人账户汇集的社会资金。首先，要发挥包括住房保障在内的社会资金功能，新加坡的公积金就包括了养老、医疗、住房、子女教育等贷款支出的多种社会功能；其次，既然是地方社会资金，就应该让地方政府和社会组织发挥更大的作用，而不是像现在这样由中央政府集中管理和监督。

公积金本身是有活力的，一开始是有的，后来活力渐失。公积金建立初期，往企业放款是让企业为职工提供住房，剩余资金买债券；随着企业不承担住房社会责任，公积金中期开始往土地放款，进行了土地储备；现在，公积金主要支持职工购买自住住房；未来，当城市住房资金问题基本解决后，可以转向个人账户的养老、医疗和教育等其他社会用途。在现有制度和监管体系下，把资金用途只限于发放个人住房贷款和购买国债，这样公积金当然就没有存在的必要，因为银行也可以承担这个功能。因此，公积金发展要解决以下三个核心问题：

第一个问题，关于公积金的功能。日前，有报道公积金可以入股市，目前国家各部门都在会商修改公积金条例，以便入市。听到这个消息笔者很困惑，难道公积金钱多到无处可去，而去救市吗？如果仅仅把公积金当作一笔可以托市的资金，那真的是制度的悲哀。反过来，住房、养老、医疗、教育等需要城市职工大量资金支出的事情，谁来做呢？笔者认为，公积金当前迫切需要解决的是资金使用功能问题。公积金通过二十多年的发展，这些钱好不容易放到蓄水池里面去，现在整个国家发展缺乏社会基金、公共基金，人口进入老龄化社会，人口红利吃完了之后更需要这笔宝贵的钱。中国有着强大的政府行政力量，但最缺乏的是社会资源，公积金作为社会资金资源，应该是其大显身手的时候了。如果现在把公积金取消掉，本来社会资金和组织通道不多，把这一历史积淀抹掉退回去，未必合理。

第二个问题，关于公积金的管理机构。对应于行政力量，中国有强大的政府管控着这个社会，恰恰缺乏代表民意的、公共性的、民间自己运作的社会机构，而公积金已经为这种机构建立了良好的基础构架，可以将公积金管理机构改造成为社会资金服务组织。由于公积金具有地域性和社会性，管理机构可以相应地设置，并且由地方政府负责监管。

第三个问题，关于公积金的监管。公积金的监管分为资金监管和机构监管。在资金监管中，你不能用管银行的方法来管公积金，因为银行是商业金融机构，公积金是一个社会基金。因此，管理的思路要宏观。在机构监管中，社会资金由政府的机构监管，出了问题政府要负责，严格意义上，公积金这个钱属于地方的社会基金，只要管理规范，不出事、不引发社会问题，政府只要监管用途符合功能就行了。比如公积金利率，钱多我就低，钱少我就高，每个城市规模、成本不一样，成本高就多收一点利息。但是央行偏要管，还要按照管银行贷款的方法管。

综上，问题已经不在于公积金这栋楼要不要拆掉，而是这栋楼在新形势下应该发挥什么作用，它该如何从1.0过渡到2.0版本。假如说公积金1.0版是个住房基金，2.0版至少是一个社会化的基金，从住房基金功能上升到社会基金功能。

笔者并不认为取消公积金或是让公积金与养老保险合并是个很好的计划。任何一个事物，不是说认为它没用处马上就能撤掉，毕竟上海一半以上的老百姓都有钱存在里面，把它撤掉，光这些钱怎么拿回去，怎么处置，一笔贷款怎么样转移、置换，这些都是一大堆的问题，如何把公积金盈余部分还给老百姓，还很难处理。每个职工个人账户下存的钱是清楚的，钱下有利息，但是多余的钱算谁的？这不能算政府的，这不是政府的税收；也不能说是托管机构的，机构有管理费的。那这笔收益应该算老百姓的，但老百姓又该如何明晰产权？公积金很明确的是私人基金。制度建设远比房子建设要难得多，房子盖起来非常不容易；但是制度建设起来要废掉就更不容易，建起来难拆更难。所以说关掉公积金的方案比建公积金的方案更难，公积金发展唯一的出路就是制度创新。

现在学术界思考的问题是如何赋予公积金新的功能，笔者认为有如下几个方向：

第一个方向，能不能改造成一个社会基金。像国外的退休基金、养老基金或退伍军人基金那样，向基金化方向发展。国外很多保险公司，特别是补充养老保险公司，都是用这种基金的方式来运作的。公积金最大的一个好处，是能免税。它的住房功能一旦满足以后，能不能有第二功能，比方说养老，养老金公共账户缺钱，那这笔钱能不能作为私人账户的补充，让个人再用下去。

第二个方向，恢复设计公积金的初衷，能不能成为一个社保基金。这样养老保障分两部分，一部分是私人账户，另一部分是公共账户。公共的统筹账户由社保局来管，私人账户由公积金来管。因为社保一开始就是一个统筹公共账户，社保局行使统筹支使功能。公积金的私人账户性质也很清晰。社保局可以代缴养老私人账户放到公积金账户里，都是工资卡上的钱。届时公积金中心就像新加坡一样，没有社会资金统筹功能，只有私人账户功能。据了解新加坡的教育贷款、医疗贷款都在公积金里面。这样可以实现我国养老、医疗、生育等社会统筹账户向类似公积金的私人账户方向发展。

第三条路就是封闭成一个房地产基金。在很多欧洲国家，存在类似住房基金机构，这种机构是社会中间机构，可以获得政府的资助、拨款，也可以获得社会的捐赠，来解决社会大量需要的住房保障问题。它们可以建房子，向社会提供廉租房、公租房，或者解决阶段性住房问题。在香港就有个社会化的住房协会，政府解决基本的廉租房问题，协会解决政府无法解决但的确有困难的人的住房问题。政府给它一定资助，但住房协会也募集大量社会基金。它可以拥有一大批房产，缺现金的时候可以把房产卖掉，资金多的时候可以购置房产。