沪渝两市房产税试点比较和评析

2011年1月27日，沪、渝两市几乎同时公布了对个人住房征收房产税的实施方案，决定于次日正式启动对部分个人住房征收房产税的改革试点工作，此后又相继了具体实施细则。

一、个人住房房产税试点出台的背景

房地产税改革是1994年分税制改革的延续。2003年党的十六届三中全会提出物业税改革的基本框架，要求“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。此后，财政部和国税总局开始组织房地产评税试点工作，为税制改革的实施准备了技术和组织基础。但在房地产税基本税制要素设计上的讨论还在继续。2010年后，出现了新的税制调整思路，即在1984年颁布、至今仍在执行的《房产税暂行条例》基础上，将个人所有的高档住房和多套住房纳入征税范围。该思路以房产税代替了之前提出的物业税，不需启动全国人大立法或国务院修法的程序。2010年12月8日国务院常务会议同意在部分城市进行个人住房征收房产税的试点改革，沪、渝两市的房产税试点也由此展开。

个人住房房产税试点出台的另一背景，是2003年以来的商品住房价格涨幅连年保持高水平，住房市场投机炒作盛行，住房消费领域存在严重的两极分化。对个人住房特别是高档房、多套房征收房产税是增加住房持有成本、打击投机炒作的政策手段。取得的税收用于保障性住房建设，还可以起到调整居民财富分配、维护社会公平的作用。

我国是单一制国家，采取集权和分权相结合的国家治理模式。但是长期以来，地方政府没有相对稳定的主体税种，主要依靠与上级政府的分税收入和自上而下的转移支付筹集财政资金。住房市场化改革使土地价值显化，土地出让收入实际上成为地方政府建设城市、发展经济的“第二财政”，在地方财政收入中占有重要地位。但“土地财政”依赖也造成了土地出让“寅吃卯粮”、过度圈占耕地、拆迁补偿纠纷等社会问题；有限的土地资源对财政的支撑也是不可持续的，而且土地出让收入未纳入预算，离公共财政的要求还相去甚远。因此，为地方政府提供公共服务融资是房地产税改革的题中应有之义。

二、沪渝两市的个人住房房产税试点比较

1.试点实施范围

上海的试点范围是市行政区域，包含17个市辖区和1个县；而重庆的试点范围仅限于主城九区。两市的试点范围都涉及城市和乡村地域，但上海的试点范围基本覆盖全市。

试点方案范围覆盖城乡并非偶然。尽管目前两试点城市的实施细则中均未提及对集体土地上的住房征收个人住房房产税，但随着城乡建设用地流转机制的不断成熟，城乡建设用地的“同价同权”是必然趋势。对居民在农村地区合法拥有的多套住房或超标准住房征收房产税，有助于消除城乡问的税负差别，避免对乡村住房的过度占有，保护耕地资源，促进城镇化的健康发展。

2.课税对象

在课税对象的界定上，上海方案对新购住房开征房产税；重庆方案则对新购住房、存量别墅均征收房产税，课税范围更广。在课税对象的认定上，以家庭为单位核算拥有的住房数量和面积。上海方案规定，市行政区内本市户籍居民新购第二套及以上住房、非户籍居民新购第一套及以上住房征收个人住房的房产税；重庆方案规定，主城九区内个人拥有的独栋商品住宅、新购高档住房以及无户籍、无企业、无工作的个人(以下简称“三无”，人员)新购第二套及以上住房征收房产税。

两试点城市的针对性都很强，对高档住房和超标准多套住房开征房产税，对限制住房市场的投机炒作、抑制住房消费的两极分化等方面可以起到一定的积极作用，并不影响居民合理的白住性需求。

3.纳税人

两个试点城市方案都规定，个人住房房产税的纳税人是应税住房的产权所有人；纳税人是未成年人的，以其监护人为纳税人。重庆方案还对纳税人做了更细化的规定，如产权出典的，承典人为纳税人；个别情况下代管人和使用人也是纳税人。实际操作中，均以家庭为单位确定纳税人。

4.计税依据

上海方案规定，计税依据为参照应税住房的房地产市场价格确定的评估值，并按规定周期重估，试点初期暂以应税住房的市场交易价格作为计税依据，并设置了70％的征税比率。重庆方案则规定计税依据为房产的交易价，条件成熟时使用房产评估值作为计税价值。

出于税收公平性的考虑，房产税的计税依据应该与房地产的市场价值保持同步，这就涉及到房地产评税的问题。从长期看，个人住房房产税的计税依据最终将采用房地产评税价值。由于重庆方案涉及到部分存量住宅的征税，可能存在历史交易价无法准确反映市场价的情况，对房地产评税的需求更为迫切。

5.税率水平

两城市的试点方案都选择了差别税率方法，对超过既定标准的住房征收累进性的房产税。上海方案采用两档累进税率，应税住房成交价低于上年度新建商品住房平均售价2倍的，税率减按0.4％计；其余应税房产的税率暂定为0.6％。重庆方案适用三档累进税率，应税住房成交价低于前2年主城九区新建商品住房成交建筑面积均价3倍的，税率为0.5％；3～4倍的，税率为1％；4倍以上的，税率为1.2％；对“三无”人员新购二套房以上的普通住房，税率为0.5％。从税率的绝对水平看，重庆方案高于上海方案，最高税率与现行营业性用房的房产税税率持平。

6.减免标准

两城市的试点方案均以面积为减免税标准，而非采用国际通行的收入标准和特定人群减免标准，主要是考虑到便于确认，降低征管成本。上海方案合并计算家庭全部住房面积，人均建筑面积超过60平方米的，新购住房按超出部分的面积计征房产税。重庆方案采取一次性减免的方法，独栋商品住宅免税面积为180平方米，新购的独栋、高档住房免税面积为100平方米，按购买时间顺序对先购应税住房计算扣除免税面积。

试点方案同时考虑到照顾居民合理的自住改善型住房需求。如上海方案规定，新购住房一年内出售原有唯一住房的，房产税可以返还；家庭中成年子女因婚姻等需要首次新购住房、属引进人才、急需人才的新市民新购住房、持本市居住证满3年的非本市户籍居民新购住房，且上述住房是家庭唯一住房的，免征房产税；对居住证未满3年并在本市居住的非户籍居民，房产税可以先征后返。重庆方案则对农民宅基地上建造自有住房免征，“三无人员”能满足户籍、企业和工作任一条件的，当年起免征；不可抗力作用造成纳税困难的，可申请减免和缓缴税款。

7.税收用途

两试点城市方案中的亮点是都明确提出税收的用途，征税所得将全部用于保障性住房建设，重庆方案对收入使用的界定更为明确，提出将个人住房房产税收入全部用于公共租赁住房的建设和维护。税收用途的明确界定，体现了税收调整住房再分配的公平原则。

三、对个人住房房产税试点的评析

两城市试点都采取了在原房产税基础上扩大征税范围的形式，并没有通过全国人大的立法或国务院的修法程序，试点城市也没有启动相应的立法程序，其合法性源于国务院常务会议的决议。试点城市开征的个人住房房产税属于财产税，相当于设置了对个人财产征税的新税种。目前采取地方政府出台暂行办法的方式推行，还应在试点过程中征求和尊重纳税人意见，并通过人大立法赋予其合法形式。

沪渝两市的试点都将征税范围限制在多套住房或高档住房，不涉及居民的普通自住房，从预期税收的规模和稳定性来看，该项税收的收入汲取能力有限，更多的是通过改变市场预期发挥政策调控功能。如果不扩大征税范围，这一税种将难以成为地方政府财政收入支柱。

从改革趋势看，个人住房房产税的推行，要和当前国家财政收入高增长背景下的结构性减税联系在一起，把握税收汲取功能和财富再分配功能间的平衡，不应增加中低收入者的税收负担，这与国家“十二五”发展规划关注民生的宗旨是一致的。同时也要在整个房地产税制改革的框架下考虑该税种的作用，理顺房地产业租税费的关系，优化房地产开发建设、流通和保有各环节的税负水平，促进房地产业的健康稳定发展。还要正确看待个人住房房产税在地方政府财政收支中的地位，理顺政府问财政关系。在向全国推广时，应该启动全国人大立法或国务院修改行政法规的程序，为改革打下坚实的法律基础。