浅析行政处罚若干问题

作者简介：胡维杰（1970―），男，汉族，山东人，中国人民公安大学研究生院法学系，研究生学历，研究方向：行政法学。

摘要：行政处罚是一种惩戒性的行政执法行为，被广泛运用于行政执法领域。它一方面是维护行政权威不可缺少的手段和工具；另一方面又是一种侵害性很大的具体行政行为，很容易被滥用。一旦被滥用，将对行政相对人的合法权益构成直接的威胁和损害。因此，行政处罚历来是行政法关注的重点。

关键词：行政处罚；特征；原则；案例分析

行政处罚作为一种行政权力，对于权力的授予和控制一直是相伴而生的。任何公权力都有被滥用的风险。行政机关在其自身裁量权范围内，是相对自由的空间，可以自行决定如何处理相关违法行为。我们试通过一个案例来探讨行政处罚的相关问题。

一、案情简介

J县公安局受理了秦某涉嫌扰乱单位秩序案。J县公安局传唤秦某到J县公安局小吕寨派出所，对秦某进行了询问，秦某称：2012年8月份已经对猪场的地面附着物进行了补偿，共1262086元，但没有给我重新安置猪场场地，10月14日我就不让他们施工了，2013年3月22日上午施工队准备施工我阻拦他们。2013年3月29日，J县公安局从J县国土资源局调取了巨土罚字（2012）第168号行政处罚决定书（2012年8月13日作出）及送达回证、送达照片，决定书认定成殿英擅自建猪场，决定限期拆除并罚款。公安行政处罚告知笔录显示：被告2013年4月16日告知了秦某行政处罚的事实、理由、依据及当事人享有陈述和申辩权，注明“秦某沉默不语”“被告知人拒绝签字”，笔录有办案民警党涛、张雷签字。J县公安局经审批于2013年4月16日作出巨公（吕）决字（2013）第077号公安行政处罚决定书，决定给予秦某行政拘留十五日的行政处罚。卷内公安行政处罚决定书注明“行政处罚决定书已向被处罚人宣告并送达。被处罚人拒绝签字”。有办案民警党涛、张雷签字。卷内2013年4月17日的行政拘留通知书注明“成殿英拒绝签字”，有办案民警朱立明、张文杰及见证人成某签字。巨公（吕）决字（2013）第077号公安行政处罚决定书已执行。秦某不服巨公（吕）决字（2013）第077号公安行政处罚决定向邢台市公安局申请复议，邢台市公安局作出邢公行复字（2013）第26号行政复议决定书，维持了J县公安局作出的巨公（吕）决字（2013）第077号公安行政处罚决定书。

二、理论阐述

（一）行政处罚的定义及特征

行政处罚，是指行政主体依据法律法规相关规定，对违反行政管理秩序但未构成犯罪的行为相对人给予行政制裁的具体行政行为。

行政处罚对于行政主体而言，是一种制裁性的行政行为；对于受到处罚的行政相对人而言，是要承担相应的行政法律责任。行政处罚的特征如下：

行政处罚的实施主体是行政主体。拥有行政处罚权，是行政机关的重要职权。其他国家不是随便享有和行驶行政处罚权的。只有按照法律、法规规定有处罚权的国家行政机关，才拥有处罚权。而且并不是每一个领域具有行政处罚权，对于特定领域只能改机关行使，其他非主观行政机关是无权行使的。

行政处罚是针对违法行为的处罚，属于外部行政行为。行政处罚是针对违反行政法律规范所要承担的法律后果。行政处罚的适用对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织，属于外部行政行为。区别于行政处分，行政处分是针对内部人员的管理、任命等，受到一定的范围限制。

行政处罚是一种制裁。其以惩戒为目的，针对已经发生的行政违法行为作出，不因违法行为的中止或者结束而停止。区别于行政强制的督促功能，对于义务人开始履行相应义务时，行政强制行为即停止。而且从时间的延续性来看，行政处罚往往是一次性的，而执行罚则可多次采用直到义务人履行义务为止。

（二）行政处罚的原则

处罚法定原则，是指只有法律可以设定各种类型的行政处罚，法规及规章可在一定权限范围内设定行政处罚。除此以外任何其他规范性文件都不得设定行政处罚。处罚的主体以及其职权也是法定的，这在上文我们已经提到。被处罚行为法定，是指行政处罚的实施必须以法律、法规或者规章为依据。对行政相对人来说，法无明文规定不受处罚。处罚的种类、内容和程序法定。实施处罚，不仅要求实体上符合法律的规定，而且要求程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。

公正公开原则。作为处罚法定原则的必要补充，要求行政处罚必须公平、公正，没有偏私，设定和事实行政处罚必须以事实未依据，与违法行为的事实、性质以及情节和社会危害性相适应。

处罚与教育相结合原则。处罚并非目的，而是一种手段。我们通过行政处罚目的是制止违法行为，同时也预防其再次发生的可能性。但是又不能单单依靠教育的力量，必须以行政处罚权作为后盾，责令其改正。

（三）行政处罚的条件

我们说适用行政处罚，首先要求行政主体适格，即游享有法定行政处罚权的行政机关或者法律、法规授权的组织在法定职权范围内实施。其次，行政处罚必须是以违法行为为客观前提，发生了违反法律法规规定的行为，作为对行政相对人的惩戒，而作出行政处罚。行政处罚的对象也需要适格，即达到了法定的责任年龄并具备责任能力。行政处罚也应当符合法定追究的时效。

三、案例评析

结合上述理论阐述，我们来看上文中提到的案例。被告J县公安局受理了秦某涉嫌扰乱单位秩序案后，进行了询问、调查，证人证明成殿英家找人助威，未证明秦某找人聚众实施扰乱秩序，J县公安局对秦某按聚众扰乱秩序的首要分子进行处罚，我们认为主要证据不足。J县公安局认定秦某组织多名村民阻挠邢衡高速施工，邢衡高速系项目名称，并非单位名称，J县公安局对秦某扰乱了哪一个单位的秩序，秦某阻拦施工是否侵犯了施工单位的合法权益，均未进行调查和认定，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定了：扰乱单位秩序；扰乱公共场所秩序；扰乱公共交通工具上的秩序；非法拦截或者强登、扒乘交通工具，影响交通工具正常行驶；破坏依法进行的选举秩序；共五种违法行为。第二款是对聚众实施第一款行为的首要分子的处罚。J县公安局虽以扰乱单位秩序立案，但未认定秦某实施的是何种违法行为。原告认为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款是扰乱公共秩序，不是扰乱单位秩序，据此认为被告适用法律错误，本院不予采纳。J县公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款之规定对原告进行处罚，属事实不清，证据不足，依法应予撤销。

若该项目施工单位为合法中标的河北路桥集团有限公司，该标段由公司成立的第九标段项目部管理；施工方与落实征地补偿不是同一主体；被上诉人家在控制区范围内；被处罚人秦某2012年12月25日、2013年3月22日、2013年3月23日、2013年4月16日多次以“邢衡高速拆迁了我的养猪场，共补偿我126.2086万元，没有重新给我安置猪场场地。”为由，以暴力胁迫手段阻扰施工方施工，并以支付报酬的方式组织村民聚众阻扰施工，有相关证人证明秦某阻扰施工的事实，且秦某家的拆迁补偿款已补偿到位。因此，被上诉人扰乱施工单位工作秩序，事实清楚，证据确实充分。同时河北路桥集团有限公司具有合法的施工资质及工程施工权。被上诉人以拆迁补偿问题未解决为由，阻拦施工，侵犯了施工单位的合法权益。本案中，被上诉人秦某与召集人成殿英本就是一家人，为了共同的目的，聚众实施扰乱单位秩序行为，对秦某按聚众扰乱秩序的首要分子进行处罚，认定事实清楚，证据确实充分。如果以上情况都满足的话，那么公安局进行处罚的行政行为是符合程序的。（作者单位：中国人民公安大学研究生院法学系）

参考文献：

[1] 余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2009年版。

[2] 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1998年版。

[3] 崔卓兰：《行政自制理论的再探讨》，《当代法学》2014年第1期。