涉罪未成年人管护教育制度立法完善

作者简介：洪文杏，南京市栖霞区人民检察院干警。

摘要：近年来，各地检察机关在未检工作中积极探索建立涉罪未成年人管护教育制度，管护教育基地为涉罪未成年人提供保证、吃住、并进行监管，对于保障涉罪未成年人的合法权益起到积极作用，但在实践中由于涉罪未成年人管护教育基地法律地位不明确，造成这一未成年人司法保护制度的规范化程度不够。

关键词：未成年人；管护教育制度

目前管护教育基地一般在企业、学校、救助站、敬老院等场所举办，这些场所的性质不同，其主要工作内容各不相同。在开展管护工作的时候，由于其法律地位不明确，带来管护教育基地与被管护的涉罪未成年人的法律关系不明确，他们之间的权利义务也不明确，存在着潜在的法律风险。

一是管护教育基地并非司法机关，没有强制性权力。例如设在某企业的管护教育基地，并非专门羁押人犯的看守所，无权限制人身自由。在管护基地的涉罪未成年人，其适用的强制措施是取保候审，在法律上并不完全限制其人身自由。如涉罪未成年人想离开管护基地自由行动，但并不离开所居住的市、县，管护基地可否限制其人身自由？如强制限制其人身自由，则有违法嫌疑。

二是管护教育基地与管护对象是何种法律关系不明确。例如涉罪未成年人在某企业接受管护教育，他与该企业并不存在劳动合同关系，管护教育对象在管护教育基地发生人身伤害或财产损失等意外风险，其权利如何保障则缺乏法律依据。再如，设在学校的管护教育基地，虽然有进行矫治和教育的便利，但是管护对象并非该校正式学生，因此也不受《义务教育法》和《预防未成年人犯罪法》关于“对未成年人严重不良行为的矫治”的调整。

三是管护措施的法律属性不明确。目前，管护教育并非一种独立的强制措施，仅仅作为取保候审的配套措施。但实际上，管护教育基地担负着涉罪未成年人取保候审期间的监督、管理、帮教职责，不能仅理解为保障诉讼顺利进行的取保候审配套措施，它还有包含有类似工读学校、救助站等机构的功能，可谓司法保护为主，兼有学校保护、社会保护功能。这种管护教育措施既与刑事诉讼紧密联系又有自己的独立性，因此有必要在立法上专门作出规定。

管护教育制度的立法完善，其前提是对于管护教育基地的性质、定位作出较为准确的界定。涉罪未成年人管护教育制度是一项未成年人司法保护制度。从各地实践做法来看，其一般适用的情形是：外地户籍未成年人在本地涉嫌犯罪被抓捕后，在犯罪嫌疑人可能被判处三年以下有期徒刑，无逮捕必要，但无法提供保证金或者保证人保证，符合一定条件并自愿申请进入管护教育基地。从这项制度创新的起源来看，起初是为了解决外来未成年犯罪嫌疑人如何慎用逮捕措施，减少羁押的问题。司法实践中，许多犯罪情节轻微原本不需要逮捕的外来未成年人，仅仅因为不具备像本地未成年人那样的取保候审条件，如包括有固定住所、工作单位、合适保证人、缴纳保证金能力等，难以为其办理取保候审，只能被逮捕后关在看守所候审。而逮捕后羁押的现实情况，又导致一些本可以宣告缓刑的未成年被告人也通常被法院判处实刑。

基于这种司法现实需要产生了管护教育制度，因此也有观点认为管护教育制度本质上是取保候审，但同时也有别于公众广为认知的取保候审，它是一种“有条件”的取保候审。主要表现在：一般的取保候审，是在犯罪嫌疑人提供保证人或者保证金后将其释放，要求其必须遵守相关规定；而管护教育并不是将犯罪嫌疑人释放，而是其进驻管护教育基地接受管理监督帮教，故取保候审与管护教育在自由程度方面是不同的。我们认为这种观点值得商榷。如果把管护教育制度等同于特殊的取保候审，作为一种适用于未成年犯罪嫌疑人、被告人的强制措施，则其立法完善将诉诸于刑事诉讼立法。这无论从理论上还是实践上都是行不通的，其法理基础也是欠缺的。从主体上看，管护教育机构不可能取代公安机关作为取保候审执行机关。从人身自由限制程度看，管护教育对人身自由限制程度大致介于取保候审和监视居住之间。有的经允许，可以出教育基地，在所在市、县活动，且入驻教育基地以本人自愿或法定人同意为原则。这些都难以与取保候审本身完全等同。

我们认为，应当通过立法对涉罪未成年人管护教育基地的法律地位作出规定。管护教育基地应定位于未成年人保护组织，具有独立的法地位。相关立法内容主要有以下几个方面：

1、性质。涉罪未成年人管护教育制度是一种未成年人司法保护制度。对于被立案追诉的涉罪未成年人，基于一定的条件，对其施行管护教育。

2、管护教育基地的司法保护职责。这主要体现在保障涉罪未成年人在刑事诉讼中的权利。主要有：提供保证人并履行保证人责任义务，即监督被保证人遵守取保候审的规定，发现被保证人可能发生或者已经发生违反取保候审规定的行为的，应当及时向执行机关报告；作为未成年人保护组织，派代表在讯问和审判的时候到场；对于处于附条件不考验期的涉罪未成年人，管护教育基地协助检察机关做好监督考察工作。

3、管护教育基地的社会保护职责。源于减少羁押并保障诉讼顺利进行的管护教育制度，除了司法保护职责外，逐步延伸到教育矫治、救助帮扶等社会保护职责方面。以南京市栖霞区检察院为例，该院与南京市流浪未成年人救助保护中心合作，在救助保护中心设立了管护教育基地，依托救助保护机构的现有职能优势为管护对象提供文化和法制教育、心理辅导、行为矫治、技能培训等救助保护服务，协助司法部门依法为其提供法律援助或司法救助。这种模式具有较高的实践价值，既能满足司法保护的需要，又与救助机构的社会保护职责结合紧密。在立法上要明确可以在未成年人救助保护机构设置管护教育基地，同时承担相关的管护教育职责。“两块牌子，一套人马”，发挥综合优势。

4、管护教育的条件、运行机制等。如管护教育与刑事诉讼相衔接方面，管护教育本身作为独立的未成年人司法保护制度，要与刑事诉讼衔接好。实践中公检法三部门对涉罪未成年人进入管护教育基地的案件采取快办快结的措施，侦查机关在涉罪外来人员入驻管护教育基地后7天内移送审查，检察机关在受案后7天内审查终结，法院在受案后14天内作出判决，整个诉讼周期不超过45天。其他如监督保证、风险评估、教育矫治、技能培训、评定意见、回访考察等各个方面，也都需要明确规范。

5、管护教育的组织领导和责任体系方面。应明确政府民政、教育部门的相关责任和司法机关的相关责任；明确相关政策，如推进政府出资购买服务，吸引专业组织进入管护教育领域；明确管护基地优先获得政府扶持、资金补贴，接受社会捐助等。

总之，涉罪未成年人管护制度是未成年人司法保护的一项重要制度，从诞生以来对降低涉罪未成年人审前羁押率，缓解看守所压力、避免“染缸效应”起到了积极作用，对于帮助未成年人改正错误，重新回归社会也具有积极作用。目前，这一制度走到了应当在立法上给予定位的路口，在立法形式上，可以在实践经验积累较为成熟的地方，通过地方立法的形式制定地方法规，在此基础上不断深化完善直至体现在法律文本中。（作者单位：江苏省南京市栖霞区人民检察院）