浅议公证机构的改革与发展

摘要：目前我国在公证机构设置、机构性质及组织结构上存在着一些不同认识。虽然我国公证权力属于国家权力，但公证机构不属于国家司法机关，也不属于国家行政机关。是经国家许可，由公证人以其专业知识向社会提供法律服务的市场中介组织。公证机构发展的最终目标是由国家授权、自己经营、自负盈亏的法人制“公证人事务所”。公证机构体制设置不宜采取事业体制和行政体制。本文分析了公证机构的组织形式及改革现状，并提出了公证机构设置的一些建议。

关键词： 公证机构；机构体制；改革；建议

Abstract: at present our country in a notarization institution setting, the nature of the institution and the organizational structure has some different understanding. Although China's notarial power belongs to the state power, but a notarization institution does not belong to the judicial organs of the state, also do not belong to the state administrative organs. It is accredited by the state, the market intermediary organization by the notary with their professional knowledge to the community to provide legal services. The ultimate goal of the development of a notarization institution is authorized by the state, its operation, self-financing legal system "notary office". A notarization institution system should not take the business system and administrative system. This paper analyzes the present situation of notary organization form and reform, and puts forward some suggestions of notarization institutions set.

Keywords: a notarization institution; institutional reform; suggestion

中图分类号：D916.6 文献标识码：A文章编号：2095-2104(2013)

公证行业中，机构性质和体制设置一直是我国自恢复建立公证制度以来的一个重要问题，也是困扰和阻碍公证事业发展的问题所在。

一、公证机构性质的不同认识：

2000年8月，《关于深化公证工作改革的方案》出台实施，此《方案》是我国公证工作改革与发展已进入了一个崭新阶段的标志。

目前，关于公证机构的性质问题讨论比较多。问题集中在两个焦点上：

一是公证机构改制的社会价值问题。既然合作制与事业体制的财产所有权关系不同，公证机构作为国家法律证明机构的性质、公证人行使国家证明权的身份、公证文书的法律效力、错误公证的法律责任以及履行纳税义务的标准有没有差别？按照马克思主义关于经济基础决定上层建筑的重要论断，我们不难理解为什么公证行业对合作制公证机构试点所持的心态有赞许、有疑虑但更多的是不平衡，而率先下海吃螃蟹的合作制公证处在积极性高涨的同时又对业内存在的认识分歧感到压力很大。因为，这是一个直接关系每一位公证人切身利益并影响整个公证行业价值取向的制度设计问题，是公证体制改革过程中司法行政机关必须认真审视的首要问题。

二是财产所有权问题。不论行政体制，还是事业体制，归根结底都属于全民所有制性质，公证机构积累的财产应当纳入国有资产管理范畴；而合作制公证机构是由合作人个人出资发起，积累的财产从法律上讲属于合作人共有。由此，合作制公证机构与国家之间就变成了比较单纯的税收关系，而行政体制、事业体制公证机构对国家既要履行财政解缴或纳税义务，同时国家还享有公证机构的所有者权益。

公证机构的性质取决于公证权力的性质和来源，这是我们解决公证机构性质问题的重要理论前提，即：公证机构行使的究竟是国家权力还是某种社会权利？如果是国家权力，它是属于国家司法权，还是国家行政权，或者别的什么权力？因为只有明确了这种权能的性质，我们才能给公证机构一个准确的定位，我们制定的《公证法》才有可能成为“恒法”。

二、公证机构改革建议：

1、公证机构不宜采取事业体制，也不宜采取行政体制

众所周知，我国目前正在改革的事业体制是一个带有强烈计划经济色彩的极不规范的模糊体制，无论是事业体制还是行政体制，都很难做到既公正，又独立，同时完全中立。因此，如果运用事业体制或行政体制管理公证，必然会违背公证事业发展的客观规律，在这方面，我们应该大胆进行成立公证人事务所的尝试。

2、“公证人事务所”是公证改制的最终目标

公证机构改制为公证事务所是现代社会管理分工发展的必然结果，也是我国目前转变政府职能、发展社会主义市场经济的迫切需要。如前所述，现代国家的公共管理已经不再是由政府一家来承担，“第三类”部门——社会中介组织已经承接了政府分流出来的一部分公共管理职能，提高了社会管理的效率，减少了社会成本。比如，对于具体的合同，如果由政府机构审查其合法性，必然带来政府人员增加、财政支出增大、政府办事效率降低、行政诉讼增多等一系列后果。如果将现在一些负责登记、鉴证、备案、审批的政府部门的大部分事项划入必须公证的范围，即由公证事务所承担以上具体合同、章程、协议的审查，政府部门只凭公证书进行认证，就可克服以上弊端。

3、加强行业自律即行业管理。

加强行业自律是我国目前公证机构改革的重点内容之一。目前我国公证员协会虽然具备了完整的组织管理形式，但很多职能并没有落到实处，因此国外公证行业管理的一些科学制度应当为我国的公证改革和立法所借鉴。以法国和意大利为例，法国对公证人的行业管理，由法国公证人高等理事会和各省公证人公会承担。法国公证人高等理事会的职责有：a、代表公证行业与国家机关（包括司法部、财政部及议会）进行联系；b、制定行业政策，促进公证事业的发展；c、培训公证人；d、指导公证业务活动；e、检查公证人财务状况，以及其它有关公证人权益的重大事务等。各省公证人公会负责对公证人的纪律监督，就公证损害赔偿诉讼提出意见，等等。意大利对公证人的行业管理组织分为三级，即地方公证人委员会、地方公证人理事会、全国公证人理事会，彼此没有从属关系。全国公证人理事会的职责是：a、对公证立法提出建议；b、向司法部及其它机构提出有关公证的建议；c、听取地方公证人委员会、地方公证人理事会的意见；d、制定公证人行为准则；e、拟订对公证人的救助方法；f、保护公证人利益。地方公证人理事会的职责是：a、监督公证人行为；b、在纪律上给予一定范围内的惩戒。

4.公证和内部行政管职能分离。

公证机构内部业务和管理职能如何分配呢？由于每个公证人都应由司法行政机关任命，即在司法行政机关面前都是平等的，最适当的方式是，由全体公证人选举经司法行政机关任命主任，主任只负责管理上的事务性工作，并可参照法院院长的工作范围。对重大或疑难事项的公证书的出具由公证委员会讨论，不同意见可以保留，但谁决定谁负责。这样，一方面符合公证机构内部组织原则，另一方面可以较好地解决公证赔偿问题。关于公证赔偿可以参照国外行之有效的制度，如法国、意大利则完全社会化即公证行业赔偿和保险公司赔偿，这是属于公证体制社会化内容，有待于进一步研究。

总之，公证行业告别行政事业体制，设立市场中介组织形式的合作或合伙制公证事务所具有十分重大的意义。首先可以理顺司法行政机关和公证机构之间的关系。合伙制公证事务所以自主发展为前提，司法行政机关只对其进行宏观指导和管理，两者之间权限分明，能够有效地根除现行管理体制对公证机构统得过死的弊端。其次，有利于公证机构建立自律性运行机制，完全按市场规则发展，人才优胜劣汰，分配多劳多得，使公证员在名誉和经济上都能获得较高的社会地位。公证机构财务独立，除依法纳税外，对其资产有充分的自主支配权，人事管理上，公证机构有权决定工作人员的招聘和解聘。

在合伙制公证机构，公证员严格站在第三人立场，从法律的角度独立行使国家授予的公证权，发挥中介作用，消除现行管理体制中的行政色彩，适应了国际公证法律制度发展的大趋势。

参考文献：

[1]刘斌.我国公证机构存在的问题及改革思路探析.[D];电子科技大学;2011年

[2]安怀珍.浅谈公证程序中的证据审查.[J];法制与社会;2011(25)