从执行手段角度看我国公共政策执行偏差问题

【摘要】公共政策的执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。在中国处于急剧转型的时期，我们在政策实践过程中一遇到的各种接踵而至的重要问题都与政策执行息息相关。本文从政策执行手段的角度并结合我国特有的问题来分析我国公共政策执行的偏差的原因，并试从手段的合理选择方面来保证政策的有效执行。政策执行偏差受各种因素的影响，但从某种意义上来讲，政策执行的效果在很大程度上取决于执行手段的选择。

【关键词】公共政策；政策执行；执行手段

在过去相当长的一段时期内，人们更多地是关注政策的制定而不是政策的执行。但如美国政策学者艾利森所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效地执行。”因此，公共政策的执行是政策过程的重要环节，是实现政策目标和解决政策问题的直接途径。目前中国正处于社会急剧转型的时期，在政策实践的过程中出现的各种重大问题也与政策的执行有着密切的关系。一系列事关中国经济社会全面发展的各种公共政策，能否实现其预期的目标和达到良好的政策效果，关键在于它们能否得到社会的广泛认可和强有力的执行。而在改革的过程中，执行主体的选择执行方式时墨守成规，不能适应新的社会形势而采取合理而有效地执行手段，使得许多科学而合理的政策在执行过程中出现扭曲造成各种社会危机引发。因此，我国的公共政策执行偏差就需要寻求解决问题之道。

一、关于公共政策执行偏差的研究现状

目前，关于公共政策执行偏差的问题的研究还是很比较多的，这些角度一般可以概括为以下几个方面：

1、以政策制定主体为视角

张玉强（2010）认为除了传统的意义上的理想化的政策、执行主体、目标群体、环境因素外，公共政策制定主体也应该是影响政策执行的重要因素。不仅因为其与政策的质量由着紧密的联系，而且在整个执行过程中都少不了政策制定主体参与和支持。因此，在分析执行偏差原因和寻求矫正之策的时候都应该对其给予充分的考虑。

2、以政策执行主体为视角

闫超（2011）在进行执行主体因素研究中指出造成公共政策执行偏差的原因从主因上来说主要是由于执行主体的异化所造成的，执行主体受利益的驱动、本身对于公共政策的认同程度、他们各自的职业素质和执行能力以及执行过程中的信息不对称这些都会造成公共政策的扭曲，使得科学合理的政策得不到好的实施。

3、以制度角度为视角

李斌（2010）认为公共政策执行的偏差是在制度的框架内发生的，从某种意义上来说，政策执行效果如何取决于制度的好坏。完备有效的制度保障是应对政策执行偏差的根本出路，因此要将合理政策的宏观逻辑与有效执行的微观机制统一起来。

4、以利益为视角

李戈（2009）认为充分的发掘影响政策执行的各种因素并予以矫正是规避政策执行中存在的各种偏差，确保公共政策的有效实施的必要条件。而作为政策执行中的重要角色的地方公共部门，他们的自利性是影响政策执行的重要因素之一，我们要慎重的对待。贺庆鸿（2008）在论文中指出通过各级地方政府与政策目标群体之间的的利益进行对比，可以发现公共政策执行偏差问题产生的原因，并根据这些原因给出了相应的政策。

5、以公民参与为视角

程名（2011）通过对影响政策执行偏差的因素进行分析，指出政府这一执行主体是个主要因素中影响最大的，因此也就凸显出了公众参与公共政策执行的必要性。叶大凤（2006）认为公民参与公共政策执行过程，有助于消减公共政策执行偏差，促进以公共利益为核心的社会利益最大化目标的实现。

这些文章都从各种不同的视角研究了影响公共政策执行偏差的各种原因，但通过分析发现在分析政策以及执行主体方面的文章较多，但是从执行手段方面来研究影响公共政策执行偏差的文章较少。因此，本文从执行手段这一工具性的方面来出发，研究它对于政策的执行效果的影响。

二、公共政策执行偏差的执行手段因素分析

公共政策执行手段是执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。在公共政策执行过程中，政策执行手段运用的是否恰当直接关系到政策执行的目标能否实现，关系到政策执行主体的政策执行力的大小。目前公共政策执行手段主要有：行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段和技术手段。虽然执行手段很多，但是在手段的选择上面还存在很多令人深思的地方。

（一）执行手段单一，粗暴

一些执行机关在执行公共政策时往往难以考虑到政策目标群体的想法，就一味的采取最为简单原始的行政手段，利用组织的权威采取行政命令、指示规定及规章制度来推动公共政策的执行。如人们早已司空见惯了保安打人，对城管打人，开始还“认识”不足，以为，毕竟是国家公职人员，是执法部门，人的素质应该是高的，是应该讲道理的。可是随着城管打人事件的频频发生，使得人们对于国家执法机关印象越来越停留在粗暴上，这就造成了一些好的科学合理公共政策的实行得不到社会的认同，难以推行。

（二）法律手段执行不够

法律手段主要是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，他被是通过行政立法和司法方式来调整政策执行过程中各种关系方法的方法。政策的执行机关可以通过有关部门对违法行为进行制裁或则对政策执行活动进行控制和监督。但就目前而言，出现了一些扭曲法律手段的现象存在。2009年发生在上海的“钓鱼执法案”，交通执法大队在收集证据时采取“放倒钩”的“钓鱼式执法”，认定私家车主张军非法运营，同时非法限制张军的人身自由。查处私家车非法运营的目的是规范出租车运营市场，打击“黑车”，为群众出行提供安全、便捷的乘车环境。但本案中的执法者凭着自身利益执法犯法，主观上有故意陷害之嫌，客观上有栽赃他人的行为。这种执法方式严重损害了政府的权威和公信力，也与社会中提倡诚实信用的原则不符。因此，人性化的执行方式才能使政策执行客体积极配合，才能使公共政策执行主体在公众面前树立良好的形象。

（三）忽视思想诱导手段

思想手段它倡导的是人本管理，是希望通过制造舆论、说服、劝导或者精神鼓励等方式把需要执行的公共政策转化为人们的信念，引导政策对象自觉地主动地去执行公共政策。当前政策制定缺乏普遍的公众参与，很大程度上反映了政策制定者的医院，政策透明度很低，缺乏公众参与执行中目标群体地处较大，往往对政策内容和目标一知半解，因而很难认同这些政策，而在政策执行后期也缺乏信息的反馈机制，缺少双向互动，不能及时修正政策，这些都可能造成执行偏差的发生。

（四）政策执行手段和方式的选择使用缺乏成本效益意识

政策手段的使用，既能获得利益即能实现预期的政策效果，也要付出一定代价，这种代价表现为操作这种手段所需的人力、物力、时间的费用，可以称之为手段的操作成本。政策执行者在选择手段时需要注意手段的成本效益比，亦即要衡量比较各种手段所需操作成本与期望取得的效果的大小，如果成本大于预期收益，那么这种手段即使能实现政策目标也不能称之为有效手段。政策手段具有操作成本，但政策执行者较少注意到这点，许多时候选择的政策手段也能实现政策目标，但其手段成本很大，管理效率不高，不能称之为有效的执行手段。

三、关于公共政策执行手段选择的建议

第一，充分使用思想诱导手段。在选择、确定政策执行手段时，优先考虑使用思想诱导手段，只有在说服教育无效后才寻求强制或制裁。这种手段代表了“自由、平等、民主、责任、宽容”的人文精神，是社会进步的标志，也是公共政策民主化的重要内容。比如中国的计划生育政策在执行过程中，该手段应优先采用。因为从根本上讲，该政策与中国传统落后的“多子多福”价值观相冲突，所以政策执行中起关键作用的手段应是宣传教育手段。另外同时辅以经济、行政等其他手段，发挥手段的综合配合作用。在使用宣传教育手段时，应讲究思想诱导的艺术，坚持说服力、生动性等原则，注意避免宣传教育的僵化和空洞说教，否则引起执行对象的反感，结果是适得其反。

第二，行政手段的使用应注意发展行政指导。从形式上讲，行政指导是以劝告、指导、希望、建议、协商等方式为主。行政指导手段的特点在于它的非强制性和可变通性，目的在于较好地解决市场机制与行政干预之间的矛盾。一方面目标对象对政府的行政指导具有一定的自主性，可以不遵循行政指导；另一方面，目标对象也有可能愿意遵循行政指导的方向，避免违规风险。在过去，我国常用的行政手段是以直接命令、强制规定、领导指示等方式为主，旧有的行政手段方式已经不能与市场经济体制和民主社会的发展相符合。在新形式下，公共政策执行中行政手段的合理使用依然是必要的，它有利于一些政策目标的高效完成。但在选择行政手段时，应注意发展行政指导等形式，变直接行政干预为间接行政指导，这不仅是政府自身职能转变的需要，也是公民社会对政府管理的要求。

第三，主要利用经济手段和法律手段。市场经济社会遵循物质利益原则。在政策执行过程中，就需要根据客观经济规律来办事，运用经济手段来调节各方面的经济利益，将实施政策的任务与物质利益挂钩，间接规范人们的行为，给人以内在的推动力，使政策目标得以实现。从根本上讲，现代社会是法制社会，各种经济手段和行政手段的采用最终都要由法律加以确认，纳入法制化轨道，这就是严格意义上的“依法行政”。因此，在政策执行手段的选择方面，能多用法律手段，就少用其他手段。为此要不断完善法律手段，使行政手段和经济手段等都有法可依。

第四，寻求政策执行过程中的新手段、新途径。主要有两个方面，其一是“迫使目标对象服从政策”的舆论监督手段。因为有关公众服从政策的原因之一是怕名声扫地，政策执行者可以有针对性地对相关不服从的目标对象进行必要的新闻曝光，这对注重公众形象的目标对象来说，将起到强大的威慑作用，使之选择服从政策的道路，推动政策目标的实现。其二是探索解决执行者与执行对象间争端的途径。政策执行手段在使用过程中，有时候会产生执行者与目标对象间的争端，如行政手段的合法性争议等，如果双方都想避免进入法院和不利宣传，那么解决的途径应该是寻求“非正式的途径”，它包含谈判、交易、协商、妥协等手段，通过某种形式的独立机构调解来实现。在美国，有专门解决此类问题的“联邦仲裁和调解局”这种机构。在我国，政策执行手段产生的冲突，并没有一个非正式的专门机构来受理。有时候局扮演着冲突者倾诉对象的角色，但自身解决争端问题的能力有限，并不能完全满足目标对象的诉求。所以，建立相关的调解机构是化解执行中的矛盾、保证政策目标顺利实现的途径之一。

总之，在选择、确定公共政策执行手段时应遵循“以人为本”原则，同时注意控制执行手段操作成本，还应充分考虑我国的人文、社会、政治等环境条件等，获得既能有效实现政策目标，又不付出较大成本的。

参考文献：

[1]陈振明.政策科学公共政策分析标准导论[M].北京：中国人民大学出版社，2004

[2]张玉强，公共政策执行偏差的思考――以政策制定主体为视角[J].宁夏党校学报，2010（5）

[3]闫超.公共政策执行偏差问题的执行主体因素研究[J].安徽广播电视大学学报，2011（1）

[4]李斌.从制度角度浅析我国公共政策执行偏差及治理[J].消费导刊，2010（1）

[5]李戈.地方政府自利性引起的公共政策执行偏差问题研究[D].上海：华东师范大学，2009

[6]贺庆鸿.利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究[D].陕西：西北大学，2008

[7]程名.公众参与视角下公共政策执行偏差的对策分析[J].知识经济，2011（9）

[8]叶大凤.论公共政策执行过程中的公民参与[J].北京大学学报，2006（11）

[9]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003

作者简介：

李诗雅（1989―），女，湖北天门人，广西民族大学管理学院2011级行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理。