汶川震后灾区重建模式调查

Wenchuan

家。

“5・12”地震周年时，国内多家媒体和互联网站不约而同做了同样的调查：震区的居民，最大的需要和心愿是什么？绝大多数人给出一个字的回答：家。 2010年5月，四川青川县，东河口村地震遗址。

2008年中国政府和军队高效的震后救灾，令外界惊叹。但在西方媒体眼中，真正的挑战来自灾后重建：四川达到“四个美国州”的受灾面积、“比北欧五个国家人口总和还多”的受灾人口，令重建工作之浩大复杂的程度在世界范围内都屈指可数。

大规模的灾区重建，对于中国大陆而言，并非有丰富的现成经验。1976年唐山大震后，鉴于当时政府贫穷的家底，重建工作只能量力而行，基础设施快到震后10周年时才认真开始重建。或从此次“5・12”后的震区重建开始，中国式震后重建经验才真正形塑。可以确定，这个重建模式中最具中国特色的部分仍是举国体制，即以举国之力援建灾区、由政府全面主导统筹重建规划和实施。

在这样的体制下，两年来，震区的重建成就和速度的确令人瞩目，美国《时代》周刊于早前将其与海地震后重建对比，称中国的重建模式自有优势。

不过，在具备成熟灾后重建模式的国家，重建中一个重要的规定动作是密切关注重建中出现的问题，积极与外界交流经验教训，实时作出调整修正。这也是本刊在“5・12”地震两周年之际赴震区调查并做专题报道之目的所在。调查发现，目前在震区重建中，的确出现部分问题，这些问题或者由重建模式中的“短板”导致，或者其原因与重建本身无关，是大陆长期以来基层社会和行业失范导致的“习惯性伤害”所致，而“重建”远不是―次性完成的动作。

四川安县秀水镇天竺村九组村民们的新居整齐地排列在夕阳里，卷闸门闪着光。李兵的房子却只起了一小半，孤零零撂在地里，砖垛间长起了荒草。因为贷不到款，修不起房子，李兵已经举家出外打工。 2010年5月，四川青川县，东河口村新址。

“5・12”地震中，李兵的住房垮塌，住在自家搭的窝棚里。由于天竺村纳入了城镇规划，按照国家政策，他可以得到1.6万元的补助。按照当地的房屋造价（约每平方米800元），他的三口之家安居房面积应为90平方米，加上每人5平方米的后房，总造价在8万元左右。如果能够得到信用社最高3万元额度的贷款，也尚需自筹3万余元。

但由于缺乏抵押和担保，李兵没有得到信用社的贷款;由于房屋尚未修好，也不能全额领取国家补助，他只能撂下半拉子的房屋出外打工筹钱。

李兵的情形在天竺村不是孤例。八组组长刘志称，确实有少部分村民因为缺乏资金而没有修建安居房。

在地震灾区其他地方，也存在灾民修不起房的情形。志愿者高圭滋称，今年3月，他在绵竹市拱星镇红旗村看到，全村有七户左右修不起房子。

尽管中央下拨了数千亿震后重建资金，对口援建和社会捐助也对灾区巨额投入，国务院屡次要求将灾民的生活和安居放在第一位，但现实中，在各级政府的强力主导下，重建资金的主体部分投向基础设施建设、公共服务设施和城市规划改造，落实到每个灾民头上的资金不足以使他们摆脱地震的沉重损失。

中国政府强大的组织能力以及以举国之力援建灾区的激情，为海内外瞩目，在“重建家园”的温馨宣示下，灾民和当地政府成为关系模糊的受灾整体。然而，在重建规划和具体实施中，却开始出现利益冲突和困境。

首先，由于重灾区普遍进行了大规模的城乡规划改造，灾民个体利益在震后的沉浮，取决于是否被纳入了当地的城市改造或农村产业调整规划，以及在规划中经历的产权和利益调整。 2010年5月10日，重建后的汶川水磨羌城。

国务院汶川地震重建专家组成员、清华大学教授尹稚称，这些规划的现实后果往往是剥夺了民众利益。面对规划调整，受灾民众处于被动地位，也产生了不同群体之间大量的矛盾。

其次，政府拨款和对口省份1+1援建的模式相结合，形成了极为强势的组合，得以大规模地推进灾后重建。但是权力、资金在非市场状态下的行政组合，形成了投资和收益的分离局面，导致重建项目失去成本控制和效益核算，出现盲目和浪费，重建进程呈现出某种虎头蛇尾的特征。

此外，参与灾后重建规划的学者指出，重建之初，国务院提出了“政府主导，社会参与”的模式。实际上，社会力量的参与在取得进展的同时，仍然受到种种限制，基本上停留在捐献钱物的阶段。即使是有着成熟参与公益模式的跨国公司，仍然主要借助背景的慈善机构介入援建。

重建之初兴盛一时的志愿者组织，眼下相继淡出，各类建筑、法律、卫生、教育专业人士，在灾区服务中处于边缘化或依附地位。即使是中央和地方政府聘请的重建规划专家，在参与规划中也感到障碍重重。 2010年5月22日，汶川新貌。

更值得关注的是，在灾区农村的安居房建设中，在政府的集体土地流转政策之下，普遍实行的宅基地换农房的联建方式，实际上成为全国范围内最大的一次耕地占补平衡以及宅基地流转试点。加上农地的流转，客观上产生了大量的失地农民。这些农民的将来，取决于城市化的前景和灾区产业、环境的转型成败。他们的长远利益得失，也许同样应该被纳入对灾区重建成败的评判体系。

贷款难题

李兵同组的邻居们，大多按照2-3-3的模式自建了住房，即1.6万元的国家补助加上援建方给与的3000元进度奖金，再加上信用社贷款和自筹。由于家底有限，贷款成为村民们最困难的事情。

刘志介绍，组里的统规房，一般每户村民的贷款额在2-4万元之间，另外的自筹部分，三口之家第一批为3万元。

一位年长的村民向本刊记者介绍，当地修房子的工价达到180-200元每平方米，2009年“5・12”周年期间，因为有传言称国家不再投钱重建，引起了物资哄抢，水泥价格暴涨到近600元一吨，此后回落到400多元一吨。由于沉重的建房负担，他们开始借私人的钱，后来求人托关系，好不容易才贷到款。由于贷款的问题，在村民中间引起了多次骚动。

对于以宅基地换房的村民来说，由于超出国家规定的人均30平方米以上的面积需要补差，每户村民也需自筹数万元。

据了解，农村灾民自建房贷款的途径，一般包括抵押贷款、担保贷款和多户村民联合互相作保等。一些缺乏抵押物和担保的村民因此得不到贷款。

北川县城的居民们如今居住在永兴板房区内，日前填了贷款申请表格，贷款由政府统一管理投入安居房。一位女居民称，因为审查方认为她还款能力不行，没有接受她的贷款申请。她担心，将来分配安居房时交不起房款。

汶川城区一期安居房阳光花园的住户们，虽然是拆迁置换，由于需要对超出原住房面积的部分补差价，同样面临资金困难。汶川县震后重建拆迁安置办副组长高虹介绍，政府对此出台政策，80平方米的房子可以先交50平方米的房款，剩余款项陆续结清。本来要求在今年5月12日结清欠款，但仍有部分居民未交。“安置办问我怎么办，我说先不要催，”一个灾民说。

汶川县威州镇七盘沟原国营玉砂厂、磨料厂的一部分职工，在震灾后发现自己面临身份尴尬：作为破产企业下岗职工，他们的房屋不像城市居民那样处于城市规划带以内，可以享受置换;又不像农民那样可以出让宅基地，换取联建或统建住宅。领取户均25000元的国家补助之后，他们面临买房的资金困难。

高虹介绍，贷款问题是安居房建设中的难题。由于银行贷款政策严格，政府拿不出风险担保金，虽经多次协调，仍然无法满足类似七盘沟下岗职工这样困难群体的贷款需求。对于汶川县农房，广东方面从捐建资金中抽取7--部分，放到信用社作为贷款风险金，保证每户农户可以贷款2万元。对于居民，县政府也对援建方提出过类似政策，但援建方已经没有足额的资金。

相比于众多投资数亿或几十亿的大项目“不缺钱”的情况，国家和对口援建省份对于每户灾民的建房补贴和奖金相加是固定的2万余元。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》中，把“城乡居民倒塌毁损住房”的重建放在首要位置，并要求“各级政府要调整财政支出结构，加大农户住房重建资金投入力度”。但实际上，灾民房屋重建的资金，各受灾地区依赖中央财政和对口援建省份，并无自行投入。根据四川省统计局的报告，2009年全四川城乡住房建设项目共计270个，估算总投资2240.4亿元，占当年全省灾后恢复重建估算总投资的23.9%。

由于没有灾害保险和基金会担保贷款，相比于震灾救援模式成熟的日本或台湾地区，大陆地震灾民的建房筹资渠道相对单一，一旦震后遭遇病痛等祸患，更难以从受灾中复苏。

都江堰聚源中学遇难学生家长张晴，孩子遇难后，丈夫得了肾炎，做了手术，花了10余万元，报销额不到一半。张晴家的房子填了重建申请未获鉴定通过，只得到加固维修费用几千元，自己找人勉强修了房子，用的都是孩子遇难的赔偿款。由于房子简陋，却又是靠近铁路线，容易被外地人看到，在地震两周年之时，张晴接到村里的通知，要求栽树遮住房子和刷围墙。

规划决定利益

七盘沟是多家国有企业聚集的厂矿社区，居民3000多人，分别居住在5个小区内。地震中，这些小区房屋有的严重损毁需要重建，有的严重破坏。根据汶川县城规划，有3个小区在规划区内，可以享受拆迁安置，另有2个小区的几幢楼房，虽然纳入了远景规划，却不在近期规划范围内。面对厂区对面修建的紫霞园，他们没有拈阄选房的资格。

一位下岗工人对记者表示不理解：震后安居为何变成了拆迁安置？一样受灾，却要取决于是否处于城市规划拆迁范围内。

高虹介绍，参加广州援建方统建的安居房的两个条件是在规划区内和属于政府用地项目。对七盘沟厂区政府最初并无规划，只提供国家补助让职工重建，职工们要求国家安置，屡次上访，今年4月28日经县委书记召开现场办公会议，决定拆迁安置。但七盘沟社区负责人称，此后政府又下发通知，让每户前往领取国家25000元的重建房补贴，没有提拆迁安置的事情。

而处于规划拆迁范围内的居民，另有一番担心。都江堰震后城区规划规定，在主城区内不得新建和重建民房，一律修建旅游和商业设施，该市规划局局长屈军称，有8万居民需要搬出一环路。一些原来地处市中心的民房，震毁之后不允许原地重建，只能选择异地安置，安居房建设集中在二环路附近以及三环路内的“新市镇”。一些处于一环路内的居民住房，被评估为危房需要拆除的，按照规划不能在原地重建，只能置换新区70平方米的住房，超过部分要补差价，这一政策引发的争论从现实中一直延续到网络上。对于原本拥有商业铺面的居民来说，受到的损失就更大了。

都江堰市二环以内的原青城纸厂宿舍楼，因地震严重损毁。但一部分职工由于担心不能原地重建、会被迁出二环，所以一直没有拆除危房。2010年5月，《凤凰周刊》记者看到，一幢靠近厂区马路的宿舍楼，二楼被地震震残的墙壁门窗依然如故，未曾维修加固亦未拆除。日前政府安排厂区居民可以参与二环路附近的安居房社区摇号，矛盾才得以平息。

汶川县城在地震后进行了大规模的重建规划，许多居民的住宅和商铺面临拆迁，且是搬迁到较远地段的安居房社区。广东援建方工作人员介绍，经过2009年的地毯式安全考察鉴定，汶川县城区房屋受损程度重一中一轻各占三分之一，真正需要拆除重建的只有三分之一，其他住房的拆除与否取决于未来的城市规划。两年之间，城区的拆除面积已经达到60万平方米，重建指挥部人员称，这是一个在平时十几年也完成不了的任务量。

高虹解释，为应对地段矛盾，汶川县将县城分为一、二、三级地段，从较优地段拆迁至次等地段，可以享受1.2的面积置换比率。同时，保证原处于主城区的居民在靠近主城区的安居地段分配房屋。汶川县重建指挥部拆迁办主任席传江介绍，起初对于商铺门面采用货币补偿，由县拆迁办邀请非本地注册的评估公司，由广州援建方比选，确定入围名单，由评估公司对铺面价值进行评估，一级地段商铺评估价格一般在6000元每平方米，二级地段则为4000-5000元每平方米。

根据记者了解，汶川县城二类地段商品房的售价眼下超过2000元每平方米。货币补偿政策引起了居民强烈反应。席传江介绍，此后考虑到门面是一些居民的生活来源，政策进行了调整，决定在县城中心区修建3万余平方米商铺，其中部分用于拆迁户的商铺置换，以前领取了货币补偿的商户，亦可退回补偿款进行商铺置换。本刊记者得知，这种调整与国务院专家组的建议有关。

席传江称，汶川的住房安置和商铺评估、置换政策，在地震灾区是相对规范的，而周边县市有对商铺拆迁实行政府定价的做法，容易引起争议。

尹稚说，个别灾区城市重建规划的实施效果，是比较廉价地置换了老百姓的财产，实际是把以前的拆迁矛盾转化为震后重建问题，利益矛盾仍然存在。尹稚说，他在灾区没有看到能达到原房产价值的补偿标准，一般都会偏低。对于城市中心和郊区地带的差异，考虑得很少。一些地方的拆迁政策不能得到民众认同，处于僵持状态。专家组担心，如果安居房都建在郊外地区，事后会导致这个地区整体城建形态的畸形发展。

对于老北川县城的居民们来说，县城的异地重建，更使他们在政府规划面前失去了任何话语权。

曾经在北川县城拥有7个三楼一底的门面房的文孝泉，在震后之初，曾经希望在新县城得到门面。但在新县城的规划中，居民安置小区没有门面房的设计，和主要的商业大街也相距甚远，文孝泉的希望不可能实现，只可能购买或租用门面。灾民们被倡议将在老城（理论上仍然存在）的物权，捐献给红十字会，而普通居民并未积极响应。

《凤凰周刊》记者了解到，两年的重建进程中，各地都出现了政府主导的规划与灾民之间的矛盾，而各地也由此在具体安置政策上进行了微调，不过借震后规划解决震前拆迁课题的路数并无改变，矛盾依然存在。

1+1模式得失

震后重建之初，面对当地的资金困难，国务院出台了由对口省份1+1援助受灾县市的政策，即援建省份必须在三年内拿出每年财政收入的百分之一支援震区建设。这一模式被认为是极大地体现了举国体制的优越性，成为灾区快速重建的关键。

两年过去，这种模式在决定性地促进了灾区建设的同时，也显现出缺陷。

一位在青川参与安居房重建的志愿者发现，震灾之初，援建方指挥部手中掌握了大量资金，又急于发放。由于援建资金本身是无偿的，其投放在当地产生的社会效益与援建方基本无关，而工作人员又离乡背井，不愿意在艰苦的当地长久待下去，倾向于快速安排掉投资项目而非切实考虑其投资效益，因此在审批当地政府的项目申请上非常随意，导致投资规模过大，任意一个学校投资都在千万元以上，比如当地一个镇中学投资达到7000万元。根据四川省统计局的报告，灾区投资在2009年达到高峰，2010年则全面回落。

在这种背景下，出现了映秀的“天价博物馆”、北川中学投资两亿元等引发争议的个例。《凤凰周刊》记者在新北川县城工地看到，新北川宾馆按国际四星级酒店标准打造，按民俗风格设计，占地宽阔，未注明投资额。县城中“地标性”、“纪念性”建筑比比皆是。

曾经参与北川某中学规划设计的建筑师朱涛称，该中学原有近2000名学生，地震中生源受损，但新学校按照4000名学生的规模设计，合理性不足。校长曾对媒体称，现在缺的不是房子，是师资。

另一方面，盲目和高价投资项目的背后，还与援建方的利益实现有关。由于援建资金是无偿投入的，援建方一般倾向于由本省建筑和施工公司承揽重建工程。而在受援体制中处于弱势的灾区当地政府，对此只能形成默契。北川新县城的主要建设项目，均由对口援建的山东各市的建筑公司承担。在青川，当地居民甚至反映“浙商控制了青川的经济命脉”。

当地业内人士认为，援建省份建筑企业与援建指挥部的连带关系，使得援建方在项目控制上被企业利益左右，加剧了项目审批和资金发放的随意性，使得工程项目造价进一步虚高、规模膨胀。

尹稚称，1+1模式需要总结经验，而一个重要的教训是相信砸钱可以解决一切问题，把援建简单变成了投资控制（而非项目控制）为主体的援建模式，这在客观上鼓励了用最少的项目来用完最大的投资总额，不只意味着单方造价的提高和单项规模的膨胀，同时不可避免地忽略了一些看上去不那么豪华但国计民生中非常需要的设施，可能会有漏项。

事实上，即使在震后投资高峰期，在一批豪华建筑、“宫殿学校”产生的同时，一些偏远地区的小学校却缺乏建设资金，以至于出现了招揽施工单位垫资修建的情形。而在豪华校舍落成之际，由于援建资金已经消耗殆尽，部分学校却无钱修建下水道和化粪池（见后文）。一些学校的校长表示，与其把校舍建得过于豪华，不如留一部分资金用作学校长久所需的硬软件建设。

谁参与重建

对于灾后重建过程中政府与社会力量之间的关系，《公益时报》曾如此形容：美国格林斯堡飓风灾后，政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍;而在中国，不仅政府购买NGO服务还未推行，而且社会捐款也大部分纳入了政府系统，成了NGO购买政府的服务。

现实中，震区地方政府对于社会力量参与的不适应的确很明显。

国务院对灾区重建提出了“政府主导，社会参与”的指导原则。四川省灾后重建专家组成员郭虹称，实际中社会参与面临种种困难。震后各地从市到县镇村，层层有规划，但往往是以文件形式确定，作为专家组成员，她在要求看规划时往往被村镇以“保密”为由拒绝。在青川县城的重建规划中，专家组提出了异地重建的意见，被政府否决，但此后具体的重建中其实是部分采纳了专家意见，因为县城原址确实容纳不下现有的人口。

在甘肃文县参与援建学校的建筑师朱涛，最初设想了包括8所小学的“新校园”计划，打算由筹资、设计到招标全程介入。但由于政府在2009年下半年统一要求当年底学生搬入新校舍，各地突击修建学校，使得“新校园”计划在完成3所学校之后部分落空。

更意外的经历，发生在北川中学的规划招标中。根据朱涛讲述和大陆媒体此前报道，在北川中学的设计招标中，朱涛和同事组成的香港大学团队设计方案入围并胜出，此后却经历了一次又一次的汇报，每一次都类似重新评标，设计规模应各级政府要求调大、缩小又再次调大。到最后，经历了十余次评标、汇报的三家入围设计单位无一中标，前期未参与投标的北京市设计院突然介入并胜出，开发商给港大团队发来邮件称，最终的设计方案中采纳了香港大学设计方案的部分内容。

震灾之初，志愿者团队迅猛发展，参与了灾区重建的各个方面，媒体把2008年称为“NGO社会元年”。两年过去，志愿组织大多已离开灾区，NG0组织没有如同社会预期的那样深度参与重建。四川“5・12民间救助服务中心”是一家为志愿者服务的NG0组织，该组织获得了成都市团委的优秀志愿者团队奖励，却未能因此获得合法身份。

郭虹在震灾之后曾赴台湾交流，她说，台湾高雄市政府在公开场合高度赞扬NGO在救灾中的贡献，而在汶川地震重建中，尽管志愿者做了大量工作，却听不到这种声音。民间社会的技术和道德资源因而未能借助地震的契机，得到整合、吸纳和提升，政府和民间社会依旧是两张皮。这也导致了官方虽然在防范救灾资金贪腐上极其严格，却仍旧力不从心。

土地换住房之后

住进存在质量问题的安居楼房之后，草坝村村民陷入某种失落状态。他们的房子没有储藏粮食的空间，没有地方存放农具，以前喂猪养鸡的生活一去不返。交出宅基地之余，他们剩余的土地也由村里流转经营，由农业公司租用种草。作为农民，他们面临着脱离土地的前景。

秀水镇天竺村八组的村民也有着同样的疑问。交出宅基地之后，村里的土地被村里收回，用于将来出卖。村民叶兴凤担心：失去土地以后，将来何以为生？

“你觉得土地重要，他说你思想老化，现在种地根本不划算，要出去打工和做生意。”尚在田间劳动的一位老年村民对记者叙述。

在地震灾区的农村，引入开发商联建、农民以宅基地换一定的住房面积，成为解决安居房的普遍模式。与此配套，农民的耕地也普遍进行了流转，以实现产业转型。这种方式受到各级政府的鼓励。都江堰茶坪等地被媒体报道为这种模式的典型。

基于地震灾区经济水平普遍低下、生态环境脆弱的现实，国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》提出，震灾地区应该实现产业转型，争取跨越发展。这也成为灾区各级政府的一致思路。都江堰提出打造国际性旅游文化城市，汶川、青川、彭州等山区县市则致力于发展旅游。产业转型和劳动力转移，被认为是这些地区的发展出路。

但即使在当地村镇干部中，对于旅游产业前景也存在着疑惑。一位干部提到，各县新建的“古镇”数量繁多，并无突出的特色，如何吸引旅游者？彭州海窝子是一处新打造的“古镇”，镇上游客寥寥，一家按照要求进行了风貌改造的店铺老板娘对未来忧心忡忡。

郭虹称，在土地换住宅这种联建模式中，农民得到的更多是眼前利益，对于长远利益，他们并没有得到充分判断的信息和引导。她认为，农民交出的宅基地，实际并非单纯的财产，而是生活资料，因为房前屋后都可产生收益。付出生活资料换来一个消费品，农民失去的不仅是生活来源，更是生活的价值。“一个40多岁的农民妇女对我说，她感觉自己现在是废物，只有打麻将。”

在全国范围内尚处于试点状态的土地占补平衡模式，却在地震灾区处于大规模普及状态，为此引发了农民失地的担忧。有学者认为，这可能意味着牺牲一代人，寄希望于下一代人逐渐融入城市、获得机会。

不久前，四川省委领导对媒体表示，不能让灾民住着好房子，过着比以前更差的生活。就业机会的提供、生活方式的维护，关系着这些住进了安居房的农民的未来。不过，地震两周年之际，他们的人生前景充满变数。

政府主导的短板

无论是灾民贷款难题、重建规划中的官民矛盾，还是援建体制中的不良副产品，最终体现为政府主导一切的重建模式可能力有不逮。

以灾后重建资金的管理和运用为例，日本和台湾地区都成功地通过设立独立基金的方式，管理和利用民间筹资，实现了资金使用的独立高效，也对灾后重建助益不小。如台湾的“9.21震灾重建基金会”，除主要协助政府进行住宅重建外，更将精力放在为集中住宅小区提供补助和融资贷款上，对于促进受灾户自我协调重建意愿、结成互助重建共同体有显著效益。

在重建中最重要的城区规划方面，日本更体现出与中国迥异的居民参与特色。日本于1960年代进入城市开发建设的飞速发展阶段，居民很快就萌发了自主参与意识。神户市更于1980年开创了以居民为主体的街区改造制度。在1995年神户大地震后，当地居民组成的社区协议会随即对受灾严重的地区开展研讨，并向神户市政府提出建议提案，而市政府基于这一提案修正了原来的城市规划内容和道路整治制度。这种居民参与社区改造模式令民众热情高涨，也令许多重建问题得到顺利解决，后被作为成熟的市区重建方式大力推广。

“灾后复兴将成为实现中国更美好未来的重要契机，”曾临危受命担任神户市住宅局局长、主持了神户震后住宅重建工作的日本国家注册一级建筑师垂水英司，在2008年汶川地震后，接受中国访问学者邓奕采访时表达了对中国震后重建的期待和提醒，“受灾地区的人士跨越国境进行各种交流是极为重要的……（对比我们这代人，）确信中国更有着超出想象的各种矛盾和纠纷。”

事实上，由于中国政府长期欠缺让民众参与公共事业的开放心态，也不够信任民间组织等社会力量，民众及民间组织参与公共事业的能力并未得到充分培育和发展，因此灾后重建中的政府主导模式或许只能是不二选择。但长期来看，也许只有重塑和完善公共事业的发展模式，才能有真正意义的社区重建。