汶川震灾后的重建规划工作

2008年汶川“5・12地震”发生时，我正在参加四川省政协党组会议。突如其来的灾难，牵动着所有与会者的心。会议当即紧急研究政协系统开展救灾问题，发出了“我为抗震救灾作贡献”的倡议，大家快速投入抗震救灾工作。

我们一边全力抓抗震救灾，一边按照省委部署开始谋划灾后重建事宜。地震发生几天后，省委书记、抗震救灾指挥部指挥长刘奇葆就提出要抽调专门人员抓灾后重建规划，并提出要我来具体负责，因我是发改委老主任，比较熟悉情况。我当即表示两边兼顾，既抓省政协抗震救灾工作，也积极投入灾后重建规划编制工作。

省政府快速成立了“灾后重建规划领导组”，蒋巨峰省长任组长，我和王宁副省长等任副组长，负责组织灾后重建规划编制工作。国务院成立了汶川地震专家委员会和灾后重建规划组后，为更好配合中央和专家们的工作，也为了更好地推进整个灾后重建规划工作有序、有效进行，省里又成立了灾后重建规划专家指导组，由我任组长，负责开展工作。由于四川灾后重建工作抓得快速、及时，总书记、总理在听取我们的抗震救灾工作汇报时，对此给予了肯定，副总理来川视察工作时，也对此给予了积极评价。

按照“多学科、多领域、跨部门、老中青相结合”的原则，我们集合包括地震学、地质学、灾害学及基础设施建设、环境与生态保护、社会科学等多个领域的20多位专家，组成了灾后重建规划专家指导组，并立即展开工作。其成员为：解洪，省政协副主席；黄润秋，省政协副主席、成都理工大学地质灾害防治国家重点实验室负责人；葛文彬，省政府参事；李何超，省国土勘测规划研究院院长；程根伟，中科院成都山地灾害研究所副所长；陈国阶、张信宝、方一平、王玉宽，中科院成都山地灾害研究所研究员；唐荣昌、黄新建，省地震局研究员；马声浩，省地震局高工；邱建，省建设厅党组成员、总规划师；陈涛，省城乡规划编制中心主任；郑国英，西南建筑设计院高工；林青，西南交大建筑学院副院长；李建民，西南市政研究院副院长；邬耐之，西南市政研究院副总工程师；漆先望，省经济信息中心主任；王小刚，省经济发展研究院院长；周友苏，省社科院副院长、研究员；郭虹，省社科院社会学研究所所长、研究员；黄川友，四川大学教授（环保）；刘丹，西南交大教授（环保）；王刚强，省水利研究院高工；刘长升，省水利研究院工程师；冯文生，省交通厅综合规划处处长；初克波，省交通厅公路设计院副总工程师。

5月27日，受省长委托，由我主持召开了灾后重建规划专家指导组第一次会议，会议明确了专家组的主要工作，即配合国家汶川地震专家委员会开展灾害评估，参与有关科学考察和研究，协助国家灾后重建规划组开展工作，为灾后重建规划提供咨询、指导意见。指导组要围绕“科学、快速、可操作”的总体要求，集中专家智慧，整体协调合力，强化咨询服务，为编制灾后重建规划提供科学支持，并根据规划编制的进度和需要，参与和组织开展现场调查、评估研究等工作，充分发挥专业咨询、技术支持、为民务实的积极作用，集中力量，系统集成，推进编制工作有序、有效开展。加强编制责任单位和专家指导组的联系，强化综合服务，建立高效互动的工作机制，组织协调专家参与规划工作。

灾后重建规划既是国家高度重视的大事，也是群众密切关注的要事，要坚持以人为本，科学发展认识并尊重自然、社会的科学规律，在国家专家指导组的指导下，充分发挥四川专家组的积极作用，切实为编制重建规划、系统安排重建工作做好专业咨询服务。一是做好基础性工作，加紧完成重灾区战略性评价、资源环境承载力评价、灾害损失情况评价；二是重建规划选址应考虑地形、地质、水源等因素，避开断裂带；三是重建中系统处理好城乡统筹、劳动力配置、生产布局等问题，积极争取国家财政支持的同时创新投资方式。加大政策力度；四是发挥作为中心城市对灾区经济和社会发展的辐射、带动作用；五是形成常态的可持续的社会人文发展环境。

根据《汶川地震灾后恢复重建条例》，以及国家抗震设防有关规定，我们提出了城镇功能空间布局的总体思路，即坚持科学规划、安全重建，根据受灾城镇地质环境和山区土地资源有限的实际，科学合理、实事求是地确定城镇功能安全布局空间，促进受灾地区社会稳定和灾后可持续发展。我们进一步提出了城镇功能空间布局的主要原则：第一，在合理避让地震活动断层及重危次生灾害点后，安全区面积达到城镇功能布局基本条件的，其整体功能原地布局重建；第二，在合理避让地震活动断层及重危次生灾害点后，环境承载力下降但仍有一定建设空间的，其主体功能原地布局，部分功能异地布局；第三，在合理避让地震活动断层及重危次生灾害点后，安全区面积达不到城镇功能布局基本条件的，其整体功能异地布局重建。在此基础上，我们更明确了科学选址的基本要求：一、合理避让地震断层；二、合理避让山地滑坡、泥石流等重危次生灾害点；三、避让洪涝灾害隐患点和泄洪口。以上原则及科学选址的基本要求，起对灾后重建规划起到了重要的指导作用，对于整个灾后重建规划工作意义重大，为重建规划编制工作的顺利进行奠定了基础，得到国家专家委员会、重建委员会、国家部委和省委、省政府的充分肯定。

我们充分发挥专家咨询的作用，遵循“科学、快速、可操作”的原则，努力实现“纵向衔接一致，横向协同推进”。专家们肩负使命，投身大局，攻坚克难，勇于担当，冒着强震、飞石、泥石流，亲赴灾区考察调研，与当地有关党委、政府交换意见，了解社情民意，与国家专家委员会、国家部委广泛沟通，组织内部专题会商。在整个评估工作期间，涉及到的部门、领域是极广泛的，包括资源、环境、心理、社会等各个方面，有地震方面的专家，有地质方面的专家，还有与之相关的责任单位和工作组等等，形成了一个多方面、协同作战的集体。

这样一个跨领域、多学科的专家领导组要开展工作，就需要建立及时、有效的工作机制。因为工作的特殊性，成员多，类别复杂，相互间信息传递的程序也就显得复杂了。所幸的是我们在合作中形成了有效互动、综合协调的配套工作机制，使指导小组、责任单位、专家组以及实地调研几个板块的工作有序、高效结合，用制度保障了灾后重建规划工作的顺利实施。

我们专家指导组充分发挥了技术支持的作用。针对可能出现的次生灾害、公共安全等问题，专家指导组特别加强了有针对性的技术攻关工作，把过去行之有效的方法和国际、国内的先进技术相结合，充分调动各方面的力量，为重建规划工作提供系统的技术支撑。

“5・12”汶川地震发生后，全国各界都心系灾区，巨大的灾难直接触动着每个人心里最深、最柔之处，更激发了工作人员的奉献热情，那股想要挽住亲人们的手臂，抚慰受伤心灵、想要为他们重建家园的热情，在心中澎湃、激荡。专家指导组在工作中充分发扬为民务实的精神，克服各种困难，顶住各方压力，忘我工作，多方收集资料，多次进行实地调研，并与国家专家委员会和国家有关部委工作组积极沟通。很多同志白天调研，晚上加班，一些同时担负着其他救灾工作的同志，还千方百计挤出时间进行调研。专家们很多都年事已高，仍然不辞辛劳，任劳任怨，他们这种无私奉献的精神实在让人感动。经过专家组的共同努力，我们及时完成并向省灾后规划领导小组提交了汶川、北川、青川及汉旺镇等6个重灾市州城镇功能空间布局咨询意见，为重建规划编制和灾区灾后可持续发展奠定了基础。任务重、时间紧、要求高是这次工作的特点，在我的规划生涯中，在这样的环境下开展工作，是第一次，是最具挑战性的一次。对于很多专家来讲，也是如此。

“三川”科学选址

四川汶川地震灾后重建规划工作在特殊环的境中紧张而有序地进行。专家指导组成立的时候，我们的主要工作本来是负责咨询协调的，但现在一系列亟待解决的问题摆在眼前，需要我们及时提出切实可行的意见，这就一下子把我们逼进了主战场。经过专题讨论，遵循《汶川地震灾后恢复重建条例》，合理运用城镇功能空间布局的主要原则，按照“科学规划，安全重建”的要求和科学选址基本要求，根据城镇地质和灾区土地资源情况，我们最终确定了“科学、合理、实事求是”的重建原则，提出了“三川”选址的咨询意见。

（一）重建汶川县城

“5・12”地震发生后，汶川县城所在地威州镇备受关注，雨季的来临，造成塌方、滑坡、泥石流等严重次生灾害，群众的生命财产安全受到极大威胁。民众大量转移，情况十分紧急。本着对人民的负责的态度，在路况极差，飞机又进不去的情况下，我们绕道700多公里，翻山越岭进入汶川，沿着岷江两岸，每个山头逐一踏勘，并会合水文专家，对岷江水文进行细致查探，大家当时就想着能及时打通一条通往汶川的“生命通道”。经过多方努力，最终得出结论：汶川县城处在汶川活动断层的北侧，“5・12”已经对其造成了损毁，基础设施遭到破坏，地质环境条件恶化，高危灾害点有十余处，“搬不搬”的问题摆在我们面前。

根据城镇功能空间布局的主要原则，我们提出了汶川重建的建议：第一，在控制建设规模的基础上，可在原地进行重建。第二，临近的雁门乡和七盘沟可作为拓展用地。第三，加强对周边灾害点的合理控制。第四，调整交通建设规划，增加新的外部通道。第五，阿坝师专迁至三江地区重建。第六，建设主要工业异地园区。

（二）重建北川

在这次地震中，北川曲山镇损失惨烈。从地质断层上看，北川处在北川――映秀中央断层上，重建挑战极大，中央对其高度关注，提出要“建设一个新北川”，把它作为灾后重建的标志。对于北川重建，争论的焦点是“往哪里搬”。当时就形成了搬往擂鼓镇、永安、安昌镇、板凳桥等几种意见，经过会商，最后都否定了这几种想法，并确定了最后方案：第一，北川处于地质断层上，地震造成地质破碎，地表差异升降，风化灾害点多且分布广。曲山镇位于“V”形谷底，又面临上游洪涝威胁，安全布局的面积仅剩下不到0.5平方公里，按照重建规划的原则，应将其整体功能异地重建。第二，北川新址选在安昌和永安之间，更名为永昌镇。第三，调整行政区划，保留曲山镇建制。第四，调整交通建设规划，以保证北川重建的需要，形成进入汶川、茂县的新通道。第六，科学务实，统筹建设好区域内其他乡镇，实施生态环境综合治理。

（三）重建青川

青川位于龙门山断层的最北段，属于后山断层，其破裂主要在平武――青川一带。经过专家们评估认为，青川冬季多受冰雪灾害，夏季又多洪水。地质上看，有3条断层穿过，处于地震高风险带上，存在多处高危灾害隐患点。对于“搬与不搬”、“如何重建”的问题，大家各有意见。专家们集中意见，结合水文、社会、人文等方面要素，实事求是地提出建议：第一，目前县城行政主体功能原地重建。经综合考虑，保留乔庄镇建制，继续发挥其中心行政主体建制功能。第二，将竹园镇作为县城教育、文化、经济发展功能异地重建选址。第三，工业开发园区异地选址重建。将川浙工业园区迁至广元利州区，建设飞地工业园区。第四，调整期交通建设规划。第五，实施生态环境综合治理。

三川重建的总体规划到此算是确定下来，其重要作用在于它为中规院的专家们提出最后的规划方案奠定了基础。

（四）对集镇和乡村的重建规划

在进行“三川”的灾后重建规划的同时，经过大家的努力，我们先后完成了对汶川映秀、绵竹汉旺、青川木鱼、什邡红白镇等6个重点市州和包括北川璇平乡、坝底乡，青川苏河乡、板桥乡，汶川银杏乡、草坡乡，绵竹清平乡，都江堰虹口乡、向峨乡及彭州小渔断在内重点受灾乡村的重建规划，并在此基础上，完成了对其他上百个集镇和上千个受灾乡村的重建规划工作。

奉献中对大自然的一次成功探索

对于灾区重建，每个地方的规划都是这样一步步走过来的。在落实规划的过程中，也遇到一些棘手的问题。在每一个方案的确定过程中，总要经过激烈的争论，我们每次都是耐心地做工作。如汶川的“搬不搬”问题，北川的“往哪搬”问题，青川行政主体功能不变情况下“如何搬”的问题。还有民众的安抚问题，也是重要的一块。如青川县城表面看损毁程度不是三川之最，一些群众不愿意搬，又涉及到安抚群众心理情绪的问题。方方面面，都需要投入很大的精力。“5・12”汶川地震4周年之际再回首，看到今天灾区翻天覆地的变化，看到灾区重建取得的伟大成果，我们备感欣慰。

这次特殊的重建规划工作经历给我很深的感受。它集中了地震、地质、水文、建筑、环保等很多领域的专家和工作人员的智慧，来源于大家的努力，是大家发挥“特别能战斗，特别能奉献”精神的结果。参与此次规划的很多专家年岁已高，本来身体也不好，但在当时的环境下，这些都被抛诸脑后。大家都忘我投入工作，只想着早日拿出可行的方案，不辜负党和人民的重托。最后我们所有参与人员汇聚一堂座谈，得到了省委、省政府的高度评价，为表纪念，省里给我们每个人发了一枚奖章。这枚特别的奖章，对我们来说就是最高的褒奖。

灾难考验了我们的意志和应对能力，在抵御灾难的过程中，人类的伟大力量再次得到凸显，并取得了一系列新经验。这是用行动对奉献的诠释，也是对人类抵御灾害经验的新贡献，更是我们对自然的又一次成功探索。

生命之印记，特别之财富

“5・12汶川地震”灾后重建规划工作是我此生的一段非常特殊的经历，在脑海中刻下了深深的印记。在指导组奋战的日子里，看见的、听见的、感悟的种种，是我不可多得的工作经历，更是我生命中极为特别和珍贵的精神财富。

首先，决策和咨询互动的工作机制，是规划工作顺利推进的有利保障。我们指导组的工作，重在协调和组织各方面力量，保障规划的进行。因为这次规划是在中央和地方相结合、专家意见和实地情况相结合、各领域意见相结合的情况下推进的，专家之间，专家组和有关部门之间，在一些看法上存在争议，这就需要我们在专家组、有关部门和地区间进行协调，求同存异。有时针对工作中出现的激烈讨论，我们也是煞费苦心，不论怎样，我们的目的是保障灾后重建规划工作的顺利进行，只能朝着这个方向和目标前进。

其次，建立横向和纵向的高效沟通机制是必要的。我们主动征询专家意见，主动向专家提供建议，建立起以马宗晋院士为主任的国家专家委员会，各个专门组、国家发改委、建设部、地震局、水利局以及灾区各部门和我们指导组之间的有效互动，建立起责任单位和专家组之间的灵活互动机制，以便信息能够及时、快捷传递。例如在“三川”重建地址的选择上，虽然经历了曲折，但是综合各方面意见，最终形成可行的决策。

第三，建立服务保障和工作支持机制具有重要作用。专家指导组成立后，省委、省政府、省政协大力支持，省发改委、建设、国土、地震、水利、交通、民政等各部门通力协作，省政协有关专委会积极支持，灾区干部全力配合。我们所需的人力、物力、财力，都是各个单位共同努力的结果。在准备阶段，测绘部门发挥了突出作用，提供了大量的地图资料，包括到灾区实地勘察、比对图纸。各位专家所在单位也给我们提供了极为有利的援助，积极配合我们工作。来自社会各界的帮助，特别是灾区人民的支持是我们这次规划中不可或缺的力量，尤其是我们在实地调研的过程中，灾区的干部、民众倾力配合，给予了极大支持。综合各个方面的力量，我们的重建规划工作才得以更加有序、有效的进行。

四川省汶川地震灾后恢复重建规划专家指导组作为一个群体，面对严峻的挑战，作出的贡献是巨大的。其中，黄润秋、陈国阶、张信宝等从地址灾害的角度，为创建规划提出了许多建设性的意见；唐荣昌、马声浩等从地震学上对重建发挥了积极作用；邱健、李何超、林青、李建民等在建设规划方面提出了重要意见；黄川友、刘丹等从环保的角度，王刚强、刘长升等从水利角度，漆先望、王小刚等从经济建设的角度，积极为创建规划建言献策。他们从专业的角度发表看法，然后在智慧的交汇和碰撞中形成可行的规划意见，每一条规划意见都是大家呕心沥血的成果。专家们全身心投入，多方奔忙，超负荷工作……地震后，山路崎岖，道路阻断，车子不能进去，专家们就徒步行走。今天的规划成果，是靠很多人冒着生命危险，深一脚、浅一脚走出来的，为了完成这项特殊的使命，专家们付出了很多。

我们在特殊的时刻，以一种特殊的身份参与了一场特殊的规划，发挥了人民政协履职尽责的作用。参与应对这样一场特殊灾难，对我们来说是一种珍贵的经历，更是一种责任。重要的是要把在应对这次灾难中取得的一些体会、经验以及教训，在总结的基础上使其发挥更大作用，在全社会建立起一个科学防灾、减灾和合理地进行灾后重建的科学理念、机制和办法，这是我们的责任。重建后再进行总结，进而形成一种规范，并把它奉献给社会，为我们今后科学合理地预防灾害提供一种借鉴，这也是我们的责任所在。在人与自然的关系中，首先要敬畏自然、尊重自然，然后再去能动地发挥人的作用，达到人与自然真正的和谐，这些还需要我们花更多的精力去琢磨。从某种意义上说，这场灾难也是一所学校，它促使我们能够更好地应对大自然的各种挑战，更好地处理人与自然的关系，更好地实践科学发展的理念。活着的人应该具有一种良知，应该体会到一种责任，这才是我们面对自然时最理性的选择。

这次灾后重建规划工作是在科学方法指导下进行的，做到了理论联系实际。在工作中，各方通力合作，共同努力，完成任务。地震中，山河改颜，道路堵塞了，房屋倒塌了，很多同胞离我们远去了，我们遭受了巨大的生命和财产损失。但在这悲痛之下，我们也看到，有一种力量叫坚强不屈，有一种精神叫大爱无言，有一种信念永不磨灭。我们在面对灾难留下悲伤时，更应看到那熠熠生辉的民族之魂，珍视那些在应对灾难过程中所取得的宝贵经验。

中华民族的身躯在灾难中巍然屹立。