理清每一寸山河

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“我们的目标就是建立一个类似的数据库,全国每一块土地利用信息都能反映在上面。”这并不仅仅是国土资源部一位官员的梦想,随着第二次土地调查在全国的启动,在不久的将来就会变成现实。

6月22日，国务院召开电视电话会议，动员部署第二次全国土地调查工作。此前,《第二次全国土地调查总体方案》已经国务院第二次全国土地调查领导小组办公室印发,按总体方案要求，第二次全国土地调查将于2007年7月1日全面启动。

一项重大的国情国力调查

这是继1996年完成的第一次土地调查以来,十年后,又一次对全国土地利用状况的全面调查。

“就像人口普查一样,尽管公安机关、计生部门每年都有对人口变动的统计,但是每经过一段时间就有一次人口普查。农业普查、经济普查也是如此”,第二次调查技术规程主要起草人、中国土地勘测规划院副院长谢俊奇说。

土地调查制度是《土地管理法》确定的一项法定制度。1984年开始的第一次土地调查,完成于1996年完成的,距今已经十年。这十年,正是我国经济社会发展变化最快的十年。

十年间,我国土地利用状况发生了巨大的变化。“五年前去过的城市,今天再去,肯定已经变得认不出来了。”谢俊奇说。很多人都会有这样的感触,随着经济的发展,不管是城市和农村都在经历日新月异的变化。“土地利用发生了非常大的变化,各种地类、各类区域完全变样,非常有必要把这种变化搞清楚。”

尽管在第一次调查基础上,一些地区每年一度进行变更调查,但是由于经费、人力、手段等各方面原因没有变更到位;尽管各部门、各行业进行的一系列调查也涉及土地调查,比如林业部门对林地的调查,农业部门对草地的调查等等,但这些调查往往出于行业、部门本身管理的需要,调查采用的标准以及所得到的数据都打上了部门的“烙印”。因此,有必要通过一次普查性质的调查,搞清土地利用现状,使其得到现实的、准确的体现。

十年间,我国人地矛盾日渐突出。人均耕地不足世界平均水平的40%,且每年呈不断下降的趋势。保护耕地是我国的基本国策。开展第二次土地调查,全面掌握全国耕地的数量、分布,开展基本农田状况调查,将基本农田上图、登记上证、造册,是落实最严格的耕地保护制度的根本前提,是监督、考核各地耕地和基本农田保护任务目标完成情况、保障国家粮食生产能力的重要内容。

十年间,土地政策在国家经济管理中发挥的作用越来越大。国家做出的重大决策需要准确的、现势的土地数据。开展第二次土地调查,全面掌握建设用地、农用地特别是耕地、未利用地的数量和分布,掌握城镇、村庄以及独立工矿区内部工业用地、基础设施用地、商业用地、住宅用地以及农村宅基地等各行业用地的结构、数量和分布,无论是制定土地政策、确定土地供应总量、落实土地调控目标,还是挖掘土地利用潜力、推进节约集约用地,或是判断固定资产投资增长规模、调整供地方向,都必须全面掌握各种土地情况。这也是贯彻落实科学发展观,发挥土地在宏观调控中的特殊作用、严把土地“闸门”的重要基础。

同时,开展第二次土地调查,是科学规划、合理利用、有效保护和严格管理土地资源的重要支撑。开展第二次土地调查,全面获取准确、可靠的土地利用数据和图件,为土地征收、农用地转用、土地登记、土地规划、土地开发整理等各项土地资源管理业务提供可靠的基础支撑和全面的服务,才能不断提高土地管理水平,提高国土资源管理部门的执政能力。

十年间,土地管理方式和管理职能也发生了重大转变。尤其是2005年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确规定,“以实际耕地保有量和新增建设用地面积作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保有量责任目标考核的依据”,“新增建设用地有偿使用费缴纳范围,以当地实际新增建设用地面积为准”。管理方式和管理职能的转变,要求必须全面、准确掌握耕地、新增建设用地实际情况,及时、快速获取各类土地数据。

正如专家所说,“第二次调查不仅仅是国土部门实现‘保护资源,保障发展,维护权益,服务社会’职能的需要,也不仅仅是为了完成建立土地调查制度的任务,而是对国民经济和社会发展有重要意义,是一项重要的国情国力大调查。”

开展第二次土地调查,已成社会经济可持续发展的必需。

从2003年开始,国土资源部就提出了再次开展全国性土地调查的设想,并进行了土地调查制度专项调研。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中,明确提出要“抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度,启动新一轮土地调查”。其后,国土资源部通过多种形式,征求了发展改革委、财政部、农业部、水利部、建设部、环保总局、国家测绘局、统计局、林业局等部门和地方政府的意见,掌握各部门和地方政府对开展新一轮土地调查的业务需求。在此基础上,2005年,国土资源部向国务院上报了《关于开展全国第二次土地调查的请示》,包括当时制定的总体工作方案。其后,又经过数次反复、征求了十几个部门的意见,2006年12月,《 国务院关于开展第二次全国土地调查的通知 》(38号文)正式下发。文件下发后,国土资源部又根据当前宏观调控形势的需要,多次召开研讨会,从土地利用规划编制、土地节约集约利用、耕地保护以及严格土地管理等方面,掌握土地管理各项业务对土地调查数据的需求,经过反复的研究,制定了统一的土地分类标准,统一的调查技术手段、规程,并进行了一系列技术方面的实验和研究。

开展第二次土地调查,时机已经成熟。

把基本农田落实下来,就是第二次调查最大的功绩

按照《第二次全国土地调查总体方案》的要求,第二次全国土地调查主要任务首先是开展农村土地调查,查清全国农村各类土地的利用情况,实地调查城镇以外的每块土地的地类、位置、范围、面积、分布等利用情况,查清全国耕地、园地、草地、林地、农村居民点等各类土地的分布和利用情况。

当前,全国各地正在进行新农村建设,查清农村居民点用地,自然成为人们关注的一个焦点问题。

国土资源部一位负责人指出,“查清农村居民点用地,一方面是因为现在新农村建设中,宅基地管理使用出现了一些问题。另一方面是因为保障建设用地与保护耕地之间的矛盾越来越突出,解决这个矛盾的根本出路,就是节约集约,科学利用。节约集约、科学用地的一个重要内容就是统筹城乡用地。而要城乡统筹就必须把农村建设用地尤其是宅基地现状搞清。

这位负责人还算过这样一笔帐。按照2006年底土地变更调查显示,全国村庄建设用地是2.48亿亩,其中宅基地是1.85亿亩。而全国目前城乡建设用地4.85亿亩。如果按照建设部规定的城镇人口人均最高使用土地标准120平方米计算,到2010年我国城市化率达到55%的时候,需要新增城镇建设用地3800多万亩。而目前全国耕地只有18.27亿亩,18亿亩耕地必须确保,也就是说只有2700万亩可以作为调整余地,扣除“十一五”已经确定的退耕还林2000万亩,就只剩下700万亩,显然离城市化需要的3000多万亩差了一大截。

缺口的土地从那里来?从统筹城乡建设用地中来。城镇化就是让农村居民变成城市人,和城市人享有相同的生活、生产条件和社会保障。地随人走,农村人口减少,农村建设用地也应减少,从农村2.48亿亩建设用地拿出3000多万调整没问题。

农村土地调查的另一个重要内容是土地权属调查。随着经济的发展,“土地越来越金贵,谁都想多一块地,而不想少一块地”,尤其是2007年新颁布的《物权法》明确将土地承包经营权 、宅基地使用权等作为物权进行保护,并且规定不动产实施统一登记。而目前土地登记主要覆盖城镇,远远不能满足《物权法》的需要。第二次调查中,将全面查清农村集体土地所有权、农村集体土地建设用地使用权和国有土地使用权权属状况,及时调处各类土地权属争议,全面完成集体土地所有权登记发证工作,维护农民合法土地权益、维护社会和谐稳定、统筹城乡发展。

“38号文和《总体方案》确定的第二次调查内容比我们当初预想的内容要丰富、宽泛得多。”国土资源部地籍司一位官员说。确实如此,与第一次土地调查相比,第二次土地调查拓展到了城市,实现了“进城”。《第二次全国土地调查总体方案》要求,查清城镇内部建设用地的使用权状况,确定城镇内部每宗土地的界址、范围、界线、数量用途。城镇土地调查不仅要掌握工业用地土地利用情况,还要查清基础设施用地、金融商业服务、房地产用地、开发园区用地。

调查基本农田也是这次土地调查新增加的一项内容,同时也是最重要的一项内容。保护资源首先要有真实准确的资源家底,在什么基础上进行保护。一位专家说:“我们常说,基本农田是红线、高压线,不能踩不能越,但红线、高压线到底在哪里?其实并不清楚,把基本农田落实下来,就是第二次调查最大的功绩。”

第二次调查中各地区将依据土地利用总体规划,按照基本农田保护区(块)划定资料,将基本农田保护地块(区块)落实至土地利用现状图上,统计汇总出各级行政区域内基本农田的分布、面积、地类等状况,并登记上证,造册。国土资源部有关负责人指出,查清基本农田状况,建立基本农田保护档案,不仅有助于基本农田保护目标和耕地保护任务目标的落实,对基本农田保护面积的准确掌握,还能为新增建设用地有偿使用费返还用于基本农田建设和保护以及中央财政直接补贴承包经营基本农田的农户提供依据。

四级数据库的建成将使国家,实现对每块土地的监管

土地调查需要坚实的技术支撑。

第一次土地调查采用的技术体系是部分遥感和地面调查技术,操作方式是以手工操作为主,成果以纸介质为主,现代信息技术应用程度不高,影响了调查成果的深度开发利用和广泛共享。

信息化手段将在第二次调查中广泛应用。“第二次调查将充分利用现代科学技术,这在过去是不可想象的,也是不可能的。”谢俊奇说。

“不管是资料也好,还是技术也好,都比十年前好多了”, 原国土资源部地籍司副司长向洪宜回忆起当年一次调查的情形。当时的技术手段落后,有的地方连起码的调查、测量的工具都没有,做出来的调查的图是纸介质。量算面积是技术人员手工计算。即使技术人员非常认真,也不可避免产生一些误差。

第二次全国土地调查将充分运用航空航天遥感技术、GPS技术和数字化、网络化技术等手段,变土地调查的事后管理为事前管理和事中跟踪监测。专业人士指出,卫星遥感技术具有全天候、动态、重复探测、成像周期短等特点,能够实时、准确的反映地面信息的变化,为大范围获取土地利用现状数据和全面更新提供重要信息源。遥感和大型网络GIS(地理信息系统)技术集成,用于现势性土地利用数据的大范围快速获取和数据更新。

受技术条件限制,第一次调查只有很少地方建立了数据库。第二次调查在信息化技术的支撑下,采用内外业相结合的调查方法,形成集信息获取、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的土地调查技术流程,将获取全国每一块土地的类型、面积、权属和分布信息,建立国家-省-市-县四级土地调查数据库。数据通过数据库运行,将大大提高数据的精度。

国土资源部有关负责人说,“四级数据库的建成,意味着国家、省级政府将不再两手空空。国家将能够掌握每一块土地的真实情况,并全面详细记录在案。实现对每块土地的监管,尤其是对涉及耕地、农用地转用等土地利用行为的监管。”

建立数据库的好处不仅仅如此。有专家指出,数据库里调查的数据、图件、实地互相联系,即便篡改了一个数据,也很难改掉其他数据,这就能避免人为的干扰。

特别引人注意的是,这个数据库不仅包括以往专业土地管理人员常依赖的现状图,还包括影像数据库。国土资源部一位官员说,“影响图相当于每块土地都有一个照片,像人的身份证一样。现状图则相当于每块地都有一个属性,两套图互相套合,便于及时发现土地利用变化的信息。”

调查成败取决于数据是否真实

数据的真实性,是土地调查的生命。

“这次调查的成败在于是否真实。这也是最令人担心的事”,专家的忧虑并不是杞人忧天。当年第一次调查中,有些地方通过行政力量干涉数字的真实性,就曾经确确实实地发生过。

据向洪宜介绍,第一次调查中,1996年实际的阶段性汇总是全国耕地为20.24亿亩,经过汇总变更后,这个数字就变成了19.5亿亩。“为什么减少了这么多,就是有些地方政府的干涉。而地方政府为什么要千方百计把数字搞少呢?还是利益在作祟。因为耕地数量牵扯到农业税、粮食单产、征地等问题”,牵一发而动全身。

谢俊奇也认为,第一次调查一个突出问题就是数据真实性受行政因素干扰过大。“原因主要三个,一是,过去长期以来我们对土地的一些基础的重要的数据来自于统计部门。第一次调查获得了相对比较真实的数据,但是和以前统计的数据差距比较大,各地以前一直引用统计数据,所以就要想方设法找到‘平衡点’,对数据进行干扰。二是,第一次调查时有诸如农业税等政策的影响,如果耕地面积大,地方征税就要比较多,影响地方利益。三是,一次调查数据采取层层上报的汇总机制,容易造成土地数据的不真实。比如县级报到地市,县级政府就会研究如此上报是否合适,经过权衡利益,可能就会产生不真实的数据甚至两套数据。在一些地方数据需要经过常委会讨论后才能上报的现象,也就不足为怪了。”

虽然,农业税自2006年起已经被取消成为历史,但如今地方政府对耕地问题的敏感度有增无减,对土地尤其是耕地仍充满“特殊情结”。有些地方难免会抱着多留点建设用地,多给自己留点余地的心态,对土地调查进行干涉。第二次调查仍要经受艰巨的考验。

据有关专家、负责人介绍,二次调查将从以下方面确保数据的真实性:

第一,从组织上进行保障。国务院成立第二次土地调查领导小组,并设立全国土地调查办公室。同时,抽调部分地籍管理和土地调查的专家,组成技术专家组,对调查中遇到的重大技术问题进行研究解决。另外,部分土地管理的老专家、老领导,还将组成调查巡视组,通过巡视、考察及时掌握各地工作动态和调查进度,及时发现和研究重大政策问题。各地成立相应的土地调查领导小组,领导小组组长由各级政府领导担任,同时组建土地调查办公室,负责本地区的土地调查工作。

第二,从机制上进行保障。专家介绍,这套机制的特点是“国家管两头,地方管中间”。具体来说就是,开始调查以前,国家运用遥感、航天、航空技术统一制作调查底图,供各地在调查时使用。底图既有基础地理信息,又有影像。“影像的东西是做不了假的。影像的房子那就是房子,影像的耕地那就是耕地。”这样,地方在调查时就很难通过其他手段作假。“地方管中间”是指,地方在国家统一制作的底图基础上进行细致的调查,通过影像的判定、野外调查等,做到统一的正摄影像图上。地方调查完成后,国土资源部将运用最新的遥感资料,对省级汇总成果进行全面的内业检查,对于耕地等重要地类、东中部等重点区域,国家还要进行野外核查。对于虚报、瞒报土地调查数据的行为,一经发现,将根据《统计法》等有关法律法规规定,追究有关人员的责任。

而在调查过程中,还有其他检查验收制度把关。比如,将采用分阶段成果检查制度,每一阶段成果需经检查合格后方转入下一阶段,避免将错误带入下阶段工作,保证成果质量;执行分级检查验收制度。国家、省、市级分级负责。县级土地调查成果由市级国土资源部门负责组织预检,省级国土资源部门组织验收。

调查中,还将引入竞争机制,依据政府采购法,按照“公平、公正、公开”的竞争原则,推行项目监理制,择优选择技术强、信誉好、质量高的单位为项目监理单位。有条件的地区,实行招投标管理制度,以合同方式约定双方职责、项目任务、成果质量以及项目进展要求、经费支付方式等。

第三,从经费上予以保障。经测算,第二次调查需要总经费投入达上百亿元,其中中央财政预算将投入几十亿元资金。《总体方案》要求地方各级财政部门在调查经费上要给予保证,要根据土地调查任务和计划安排,编制支出预算,核定土地调查经费,并列入相应年度的财政预算,确保经费按时足额到位,保障土地调查工作的顺利进行。

“另外,在技术上,我们还采用统一的土地分类、统一的技术规程,我们有信心确保这次调查的数据真实”, 有关负责人表示。

据专家透露,为了配合本次调查,一部专门规范土地调查行为的行政法规――《全国土地调查条例》正在紧张起草中。“这不仅可以从法律法规的高度保障此次调查数据的真实,而且对今后的土地调查,都能做到有法可依。”