土地政策参与宏观调控的实践历程

土地政策参与宏观调控已历数年,成败得失众说纷纭。中国土地矿产法律事务中心组织有关专家对土地参与宏观调控问题进行了深入调研,写成《土地政策参与宏观调控探索》一书。本刊节选其中一部分编辑成文,以帮助读者了解土地参与宏观调控的历程、成效及深层问题。

历经数年调控,一个较为完整的政策体系已经形成

国家正式提出运用土地政策参与宏观调控是2003年,而且首先是从土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点而展开的。数年调控历程中的各种措施,逐步形成了一个完整的土地政策调控体系。

2003年6月5日,中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,收紧了地产信贷。被认为是土地政策参与宏观调控的肇端,拉开了宏观调控的序幕。该文至今仍有深远影响。

同年7月18日,国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》,提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”。土地调控全面启动。

当月,国务院办公厅又发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,全面清查和整顿规范各类开发区,并加强开发区建设用地的集中统一管理。自此,宏观调控开始加速。

11月,国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,加大治理整顿力度,纠正地方政府等待观望的态度。调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。

如果说,2003年的土地政策还停留在策动意义上,那么,2004年的土地政策则出现了历史性的转折。

2004年3月18日,国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,全面推行经营性用地招拍挂出让制度,严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕,即影响深远的“8・31大限”。

同年4月,国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,实施“三个暂停”。5月,国土资源部发出《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》。这两个政策实质上暂停半年农地转用审批。

最有影响的,当数2004年10月国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。该文件系统提出了严格执法,加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理;完善征地补偿和安置制度;健全土地节约利用和收益分配机制;建立完善耕地保护和土地管理的责任制度,明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是土地参与新一轮宏观调控的标志性文件。

2005年,土地政策以总体调控为基础,在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用,备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中,土地政策都是重头戏。

2006年,是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月,总理主持召开国务院常务会议,提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施,称为“国六条”,开启了2006年房地产调控大幕。当月,国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化,即“九部委意见”。

7月,国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,国家土地督察制度正式建立,全国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。

8月,国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》,这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后,中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。

11月,财政部、国土资源部和中国人民银行等部委了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》,规定从2007年1月1日起,新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍,同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分,一律全额缴入省级国库。

12月,国土资源部出台《关于实施的通知》,正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。

有资料显示,2003年以来,国家的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个,形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。

调控影响显著

调控宏观经济过热,遏制固定资产投资规模过快增长

2003年以来,土地政策坚持“有保有压、区别对待”的原则,对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的项目不予供地。2004年土地供应219670.32公顷,比2003年减少23.3%,2005年土地供应180326.54公顷,比2004年下降17.9%。

与土地供应明显回落相比,我国经济仍保持较快增长,建设用地供应的单位面积所创造的GDP明显提高,2004年为0.73亿元/公顷,2005年达到1.01亿元/公顷,提高39%。表明土地供应的适时调整既保证了经济发展的用地需求,同时也对国民经济的平稳健康发展起到先行调节作用。

从土地供应与固定资产投资的关系来看。2004年一季度固定资产投资增速高达47.8%,在4月实行“三个暂停”后,上半年迅速回落到31%,全年为25.8%,比2003年的28.4%回落2.6个百分点,比2004年一季度回落22个百分点。2005年以来,固定资产投资增速虽呈逐月加快态势,但仍低于2003年、2004年同期水平。表明通过土地市场治理整顿和严格控制土地供应,较有效地遏制了固定资产投资规模的过快增长,对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应。

促进了经济结构调整、经济增长方式转变和区域经济的协调发展

通过“控制增量、盘活存量、市场配置”,提高了节约集约用地水平,促进经济增长方式转变。2004年、2005年的土地供应中,存量土地得到有效利用,改变了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主的状况,各季度存量用地所占比例始终保持在50%以上的较高水平。2005年存量用地供应量占供地总量的55.9%。

同时,招拍挂制度在全国得到了全面推行。2005年全国招拍挂出让土地面积占出让总面积比例达到历年最高水平。存量土地利用的提高和市场配置土地资源的推进,控制了城市建设规模任意扩张的趋势,发挥了价格杠杆的调节作用,推动了经济增长方式由过去占用大量土地资源为代价的粗放型向集约型转变。

其次,在供地的区域结构上,2005年东部地区的土地供应比重略有下降,中西部地区有所上升,特别是工矿仓储用地和房地产开发用地,东部地区所占比例分别下降6.0个和6.3个百分点,中部地区分别增加5.7个和1.9个百分点,西部地区分别增加0.3个和4.4个百分点。

圈地和乱占耕地的势头得到遏制,耕地得到有效保护,农民利益得到维护

通过开发区清理整顿和土地违法案件的查处,基本刹住了盲目设立开发区大量“圈地”之风,遏制了乱占滥用耕地的势头。2004年、2005年共核减开发区面积301万公顷,查处违法案件16.55万件,建设占用耕地数量大幅度减少,分别比上年减少37.0%和4.1%。2004年全国农用地转用指标压减了20.3%,其中耕地转用指标压减了23.4%。同时2004年清理偿还1999年以来拖欠农民征地补偿费用175.46亿元。2005年增加给农民的征地补偿费2.3亿元。

调控房地产开发用地供应总量,房地产投资增速过快势头得到遏制

土地购置面积持续回落,开发面积比例逐步增大。2000年～2002年全国房地产开发土地购置面积每年增长30%以上。经过几年的调控,增幅明显回落。2003年房地产开发土地购置面积同比增长13.8%,2004年同比增长11.5%,2005年同比减少3.96%。2006年一季度,同比减少9.3%。与房地产购置面积同比增幅逐步减小相对应,自2004年开始,土地开发面积同比增幅呈现反向变动。2005年在全国房地产开发土地购置面积同比降低3.96%的情况下,土地开发面积20762.2万平方米,同比增加5.18%,2006年一季度开发面积5284.13万平方米,同比增加53.3%。作为房地产开发的先行条件,土地购置面积增幅的持续下降,表明房地产开发项目用地过快增长的势头受到有效约束。

与固定资产投资一致,2004年上半年房地产开发投资同比增速从一季度的41.1%迅速下降为28.7%。此后,同比增速逐季稳步下降,2004年全年房地产开发投资11538.3亿元,同比增长28.1%,增幅比2003年减少1.6个百分点。2005年全年房地产开发投资15759.3亿元,同比增长19.8%,增幅比2004年减少8.3个百分点,比固定资产投资增速减少7.4个百分点。2006年一季度房地产开发投资2793亿元,同比增长20.2%,增幅比2005年一季度减少6.5个百分点,比固定资产投资增速减少9.6个百分点。2005年上半年以来,房地产开发投资同比增速持续低于固定资产投资增速,二者增速差额有进一步扩大的迹象。这表明紧缩性土地政策和金融政策,使过快的房地产投资增速得到显著控制。

优化房地产开发用地供应结构,促进了住房供应结构的改善和房价的稳定

土地政策参与房地产业和房地产市场调控的一个明显成效是有力地改变住房的类型结构。从商品房的供地结构来看,2004年1季度～2006年3季度,普通住房供地所占比例基本保持在50%的平均水平,上下浮动大约5个百分点,经济适用房供地比例也保持稳定。当然,从调研情况看,各地对经济适用房的认识和做法不尽一致。如济南市至今没有建廉租住房,经济适用房的比例也很小,并多数供应给公务员。2004年经济适用房供地仅58公顷,2005年更少,2006年干脆没有供地。青岛市的经济适用房比例及供地比例也很低,2006年前三个季度经济适用房供地分别为23.11公顷、6.73公顷和18.65公顷。相反,有的地区和城市经济适用房供地和建房比例都比较高。

对稳定房地产价格发挥了积极作用。2005年上半年以来,各季度房屋销售价格指数、住宅价格指数、普通住宅价格指数涨幅都低于前年同期涨幅。2006年一季度,房屋销售价格同比上涨5.5%,涨幅比上季度回落1个百分点,同比减少4.3个百分点。住宅价格同比上涨6.3%,涨幅比上季度回落1.2个百分点,比2005年同期少4.2个百分点。

严格执行“招拍挂”制度,规范了市场秩序。2003年以来,经营性房地产开发用地“招拍挂”制度得到全面实施,在显化土地价格、理顺地价与房价关系的同时,规范了房地产市场秩序,创造了一个公平竞争的市场环境。2003年以来住宅价格指数与住宅用地价格指数的变化趋势和变化幅度存在一定差异,房价的涨落幅度不仅高于地价,而且有些时段背离地价,而地价的涨落幅度相对平稳,这说明进一步完善房地产开发用地“招拍挂”制度后,地价更趋合理。

一定程度上遏制了囤积土地行为。2005年,针对开发商囤积土地行为,国土资源部加大了闲置土地清理力度,取得了初步成效。在土地供应相对紧缩和强有力的监管约束下,开发企业加快了土地开发进度。2005年完成土地开发面积占同期土地购置面积的比重由2004年的49.6%上升为54.3%,2006年一季度继续上升到79%。2006年4月国土资源部联合工商总局出台《国有土地使用权出让合同补充协议》,对未能按期竣工的开发商要求支付违约金,这将进一步有效地遏制开发商囤积土地行为,使得土地供应能尽快转为商品房供应。

土地调控虽有收效但并没达到预期效果

宏观上固定资产投资增长过快,部分工业行业产能过剩依然严重

从2006年的情况看,固定资产投资并没有出现理想的回落趋势。2006年前11个月累计城镇固定资产投资增速高达26.6%,不仅是在四年持续高增长基础上的加速扩张,而且也超过了2003年、2004年过热时期的增长水平。按照中长期趋势衡量,则更是大大超过了1990年～2005年(中期)，投资平均增长20.8%和1981年～2005年长期投资平均增长20.1%的水平。2006年在建项目投资规模达到30万亿,投资在建规模偏大问题依然突出。

同时,过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,上新的项目较多,潜在过剩问题明显。而且,这些行业在行业技术结构、产品结构上的不合理问题也很严重。

房地产供应结构失衡,部分地区价格上涨过快

一方面,占城市人群绝大多数的普通居民的住房需求并没有得到满足,政策所要求的小户型普通住房和经济适用房的建设未见显著增长,后者反而出现下降趋势。2005年经济适用房开发投资同比下降6.8%,2006年一季度同比仅增长2.6%。经济适用房开发投资占房地产开发总投资的比例由2004年的4.6%下降到2005年的3.6%,2006年一季度进一步下降到2.2%。另一方面,部分地区房价涨幅仍较大,北京、深圳等城市,新房价格同比上涨仍在两位数徘徊。其中北京以10.7%的涨幅名列首位。

同时,开发商囤积土地量仍然较大。1998年～2006年一季度,全国房地产开发商土地购置面积累计21.41万公顷,土地开发面积累计13.14万公顷,这表明尚有8.27万公顷已购置土地等待开发或者正在开发中。到2005年底,全国大型房地产开发公司都有大量囤积土地,个别开发商的土地囤积量高达1000公顷以上,且所囤积土地主要位于长三角、环渤海、珠三角等经济发达地区以及一些直辖市和省会城市。大量土地囤积,加大了土地供应结构调整的难度,直接影响房地产宏观调控效果。

土地调控仍面临诸多问题

虽然开始重视多种政策工具的配合,但缺乏综合运用的协调性

应当说,2003年下半年以来的一系列调控措施,与以往的宏观调控相比,开始注重综合运用信贷、土地、财税多个政策,的确取得了一定的成效。但是在运用中,主次不分明甚至各部门之间对调控目标,重点、对象、手段等理解不一致,口径不统一,沟通协调不够,造成执行上的困难,甚至出现某种混乱。例如,对房地产业和房地产市场的调控,从七部委增加到九部委,几乎用尽了所有调控工具,但是很难辨别每次调控的主要工具是什么?哪一个部门负主要责任?调控的主要目标和重点又是什么?几年对房地产市场的调控没有达到预期目的,不能说与缺乏协调性不无关系。

土地调控仍然处于被动地位

由于认识上的局限,重大的经济决策中和项目决定中,土地仍然处于“保障”、“服务”和“配合”的地位,重大项目往往是“先计划、再资金、再土地”。仍然是有了钱,就有地。同时,土地参与宏观调控并未建立起一套相应的理论体系。没有理论的支撑,科学的政策体系和制度机制就建立不起来。从这个意义上说,土地政策参与宏观调控是被动的。

经济手段调控作用有所加强,但仍以行政手段为主

尽管在宏观调控中一直强调经济手段的作用,但大量的行政手段依然是主导且仍具有明显的计划色彩,“重管制、轻引导”也是本轮宏观调控的一大特点。例如,2004年对“铁本事件”的处理,以及2006年对“郑州大学城事件”的处理,都是典型的行政手段。2003年清理整顿各类开发区的“一律暂停审批”,以及2004年“集中半年左右的时间”实施“三个暂停”等,都是带有明显的计划色彩的土地政策。

宏观调控的远期目标与即期目标不协调

宏观调控是社会主义市场经济有机体的一个部分,与市场经济是不可分割的,不是外加的,一般的情况下,宏观调控不宜搞突击式和运动型的方式。而我们的调控政策,经常出现的“集中整顿和打击”、“暂停半年时间”等等。土地政策所面临的最大问题是,如何考虑宏观经济的实际波动和市场自身的运行规律。特别是对于一个大国而言,如何考虑不同地区、不同物业类型的房地产市场和土地市场所具有的不同特点和所处的不同发展阶段,而我们在这方面恰恰做得不够。