从制度赡养率看我国养老保险基金发展面临的挑战

摘要：养老保险基金的发展运营问题一直是完善我国社会保障制度工作中最关键的问题之一。而我国各省份地区从人口总数、参加养老保险人数、各省份地区自身特点等方面差异很大，缺乏可比性。本文通过引入制度赡养率这一概念，总结出我国养老保险金发展面临的主要挑战包括：各地区养老保险基金结余差距大，老龄化形势日益严峻；养老保险基金运营收益率无法有效冲减通胀风险，“养老钱”不断缩水，增值保值难以实现；养老保险转制存在转轨成本，隐性债务显性化问题日益严重；缺乏养老保险基金相关监测预警机制。而在短期内，可以通过延长退休年龄以及提高养老保险基金增值保值能力、设立基金监测预警机制，来促进养老保险基金的健康发展。

关键词：制度赡养率；养老保险基金；老龄化；累计结余

中图分类号：F842.6 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）05-0086-05

养老保险基金的发展运营问题一直是完善我国社会保障制度工作中最关键的问题之一。十报告中也提出“扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值”的制度建设要点。鉴于我国各地区在人口总数、参加养老保险人数、经济发展水平等方面各有特点，缺乏相对的可比性，本文通过引入制度赡养率这一概念，总结我国的养老保险基金发展面临的主要挑战，以推动养老保险基金的可持续发展。

一、制度赡养率概念的引入

制度赡养率指的是参保的离退休人员人数占参保职工人数的比例。在人口学中，有一个类似的概念——老年人口赡养率，是指65岁以上老龄人口数量占劳动人口数量（14岁到64岁）的比重，也就是一个国家或地区一个劳动力平均赡养几个老人。这两个概念都是衡量人口老龄化的重要指标。与老年人口赡养率概念近似，如果制度赡养率在一段时期呈上升趋势，说明该国家或地区的老龄化形势日趋严峻；相反，如果制度赡养率在一段时期呈下降趋势，说明新加入的劳动力群体相对年轻化，人口老龄化的压力相对较小，在短期内会有利于养老金财务制度的收支平衡，但是也会对未来的财务支付压力构成一定的威胁。

二、我国养老保险制度发展的现状

（一）养老保险参保人数逐年增加，养老保险覆盖面逐年扩大

人力资源和社会保障部的数据显示，1999～2011年，我国职工养老保险的参保人数逐年增加。（见表1）其中，在职职工参保人数和离退休参保人数以平均7.10%和4.92%的增长率逐年上升。从整体参保情况看，我国城镇职工的基本养老保险覆盖面逐步扩大。截至2011年底，我国职工养老保险的总参保人数已经达到28391万人，比20lO年的总参保人数增加了2684万人，整体提高了10.44%，其中参保职工为21565万人，参保离退休人员为6826万人，分别比上年末增加了11.15%和8.26%。从企业参保人数看，截至2011年末，企业参保人数为26284万人，比上年增加约11个百分点。

（二）制度赡养率逐年略有下降，各地区分化现象仍然存在

从全国的平均数据来看（见图1），从1999年开始，我国制度赡养率的数值就在31%上下浮动。从2000年开始逐年上升，到2004年达到33.49%的阶段最大值后开始逐步下降，但下降幅度不大，在2009年出现短暂的回升后，20lO年和2011年的制度赡养率相比前一年又有小幅下降。制度赡养率发生上述变化的原因主要在于：1998年《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》中规定，以1998年为分界点划分“老人”、“中人”和“新人”，提出确保企业离退休人员养老金按时、足额下发。因此，1999年离退休参保人数剧增，导致该年制度赡养率迅速攀升至31.40%，达到相对于之前年份的极大值。随着国家养老保险制度的有效实施和监管能力的日益提高，养老保险覆盖面逐渐拓宽，制度赡养率略有下降。2003年到2004年，原劳动和社会保障部就养老金的个人缴费比例做出了具体规定；同时期，党的十六届三中全会明确我国实行统账结合、部分积累的养老保险制度模式，这在一定程度上缓和了当时经济波动对养老金事业的冲击，也进一步扩大了养老保险的覆盖面，制度赡养率在这一时期达到了进入21世纪以来的高峰值。伴随着制度赡养率的提高，人们普遍意识到人口老龄化的严峻形势。为此，国家加大了对民生事业的投入力度，越来越多的群体包括个体从业者、灵活就业人员等都被纳入养老保险制度之中。养老保险参保人数的增加使得制度赡养率在近几年呈现逐年下降的趋势。

从各地区的数据来看（见图2），全国分地区养老保险的制度赡养率在2011年呈现整体下降趋势，这说明养老保险制度的扩面使得人口老龄化的严峻形势稍有好转，但整体情况不容乐观。从图3可以看出，我国三分之二地区的制度赡养率均高于全国的平均水平，且各地区之间的差异较大。对比2010、2011两年的数据不难发现，广东省、浙江省和福建省的制度赡养率在两年里均位于前三位，而黑龙江省、吉林省、四川省、天津市和重庆市一直位列最后几位。其他各地区的名次这两年虽然稍有变化，但其排序位置的变化幅度不大。进一步分析可以看出，我国制度赡养率数值较低的地区大都是沿海的经济发达省市，如广东省，浙江省等。这些地区主要是人口流入地，人口流动大，外来务工人员数量多；而制度赡养率较高的地区则多位于经济欠发达地区，如东北老工业基地的黑龙江省、吉林省等；此外，一些自身人口规模较大的地区，其制度赡养率也普遍较高，如重庆市、四川省等。

（三）养老保险基金累计结存逐年增长，但基金收入、支出、结余增长率持续走低

如表2和图3所示，我国养老保险基金的累计结存逐年增长，但增长率却逐年走低。其中，在这十年间，养老保险基金收入增长率平均为19.93%，而支出增长率平均为17.82%，养老保险基金收入增长率仅仅比支出增长率高出不到两个百分点。更有部分专家预测，在未来的三十年间，我国养老金缺口会越来越大，最终会出现收不抵支的情况。养老保险基金的可持续运营已经成为社会普遍关注的问题。

三、我国养老保险基金当前面临的主要挑战

（一）各地区养老保险基金结余差距大，老龄化形势日益严峻

如表3所示，2011年我国各省市养老保险基金累计结余差距较大，其中，养老保险基金累计结余最高的广东省达到了3092.4亿元，累计结余最低的自治区只有12.6亿元，两者相差大约245倍。观察可以发现，制度赡养率低的省份往往养老保险基金累计结余很高，如广东省、浙江省；而制度赡养率高的省份，其养老保险基金累计结余则相对较低，如重庆市、甘肃省。一般情况下，制度赡养率在一定程度上反映了一个地区老龄化的形势，而现阶段的数据显示我国老龄化形势严峻的地区，其养老保险基金累计结余也较低，这种养老保险基金的“马太效应”局面不容乐观。进一步分析可知，养老保险基金累计结余与制度赡养率呈现负相关关系（相关系数为-0.596），而养老保险基金累计结余与参保离退休人数呈现正相关关系（相关系数为0.657）。这说明，连年增长的养老保险基金累计结余很难有效缓解人口老龄化日益严峻的形势，而且离退休参保人数的增加也对养老保险基金的累计结余构成了威胁。率，养老金缩水已经是不争的事实。与其他国家不同，我国实行的是统筹账户加个人账户的养老保险基金运行模式，其中统筹账户部分是以现收现付制的形式发放养老金，而个人账户部分需要通过合理的投资进行增值保值，这样才能实现养老保险基金整体的保值增值。因此，探索新的有效投资途径是养老保险基金发展面临的亟待解决的问题。

（三）养老保险转制存在转轨成本，隐性债务显性化问题日益严重

我国在1997年进行了养老保险基金制度改革（国发[1997]26号文），确定了统筹账户的养老保险基金制度模式。可随之而来的除了养老保险覆盖范围的迅速扩大，还形成了转制下的转轨成本。对于原有制度下的参保人员，并没有相应的资金用于其养老保险金的发放。因此，新制度下年轻人缴纳的养老保险金，不仅是对自己未来退休后养老金的一种积累，也在偿还原有制度人员的未来养老金债务，而这形成的隐性债务正日益显性化。随着我国人口老龄化态势的日益严峻，这一隐形债务将给养老保险统筹账户带了巨大的资金缺口。因此，测算并合理解决养老保险基金的隐性债务问题迫在眉睫。

（四）缺乏养老保险基金相关监测预警机制

由于养老保险基金是百姓的“养老钱”，关系到整个社会的稳定和老百姓的未来生活，所以“安全保值”应当是养老保险基金可持续运营的题中应有之义。现阶段，我国对于养老保险基金相关的监测预警机制还不够完善，监测预警技术还比较落后。此外，养老保险基金相关的财务管理制度是其可持续发展的坚强后盾，而这方面的监管制度也不健全。目前，对于养老保险基金的监测预警机制问题，国外相关研究文献虽然很多，但考虑到我国养老保险特殊的统账结合模式，所以很难直接借鉴国外的研究成果。国内相关研究文献也不少，如汪泓在《社会保险基金预警预报系统开发研究》一文中便介绍过相关方法，但是这些研究成果未能应用于实践。因此，如何突破理论与实践之间的阻碍，建立符合我国国情的养老保险基金监测预警机制，是理论和实践领域共同面对的重要课题。

四、短期内促进养老保险基金健康发展的两个举措

（一）延长退休年龄能够一定程度上缓解养老保险基金的运行压力

在降低养老金的调整系数的情况下，延长退休年龄可以在一定程度上缓解人口老龄化给养老保险基金带来的运行压力，降低养老保险基金隐性债务的规模，改善养老保险基金统筹部分的收支情况。我国退休年龄设定时的人均预期寿命还不到50岁，至今已经几十年了。而现在的人均预期寿命在不断延长，人均受教育的年限也在持续延长，如果继续执行这一退休年龄标准的话，那么代际之间的养老负担不公平问题将进一步加深，而且大量的人力资源会被浪费，我国人口红利的优势也会受到影响。

（二）提高养老保险基金增值保值能力，并设立基金监测预警机制

要针对我国养老保险基金制度的特点，科学制定投资计划和实施办法，通过优化投资结构和分散投资风险，实现投资的多元化和资产组合的分散化，从而提高养老保险基金增值保值能力。一方面，应当结合我国养老保险基金统账结合的特点，对统筹账户和个人账户的两个部分进行分别投资，即统筹账户部分可用于购买收益率抵过通货膨胀率的国债，而个人账户部分可以交由专业的基金团队进行合理投资，以确保养老保险基金的增值保值。另一方面，应当加强养老保险基金监测预警机制建设，为养老保险基金的平稳、可持续发展提供保障。