关于综合基层执法的思考

摘要：朝着基层综合执法管理体制方向前进的新一轮基层行政管理体制改革，是社会主义市场经济体制深层次的需要。对于一个政府为主导发展型国家而言，制度合理化建设至关重要；对于一个国家健康、稳定而持续的发展也具有决定性意义。

关键词：基层执法 思考

中图分类号：D523文献标识码： A

一、呼吁设立基层综合执法管理机制的原因

1、现行基层执法管理机制导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

从规范公共权力运行的角度来看，目前的基层政府管理机制设置存在机构重叠、职能分割、职责交叉、政出多门、利益冲突等问题，对于政府管制职能、审批职能、许可职能和市场资源的配置等往往通过好几个部门的协调办理才能实现。政府职能的转变不彻底导致执法部门过多，重复执法、多头执法、执法扰民现象突出。创造优良环境的职能部门就非常薄弱，难以适应社会发展和市场机制发育的要求，公民和企业办事困难，严重影响了投资环境。为了方便企业和人民群众办事，而且要在组织层面上还不断要求设立越来越多的临时协调办事机构，导致行政成本的增加和组织协调的难度加大。

在地方和谐社会建设的过程中，必须为人民群众参与社会经济、政治、精神文化等活动提供公平的机制、环境、条件和发展机会平台。完善责任型政府，要督促和支持政府部门解决人民群众反映的热点、难点问题，切实维护人民群众的利益。而同时，地方政府所受到的财政约束、行政成本约束更为明显，这无疑成为地方推动综合执法体制改革的强大动力。从根本上讲，还是来源于提供有效公共服务、降低政府成本、提高政府执行力的要求，来源于人民群众特别是基层群众、企业等市场主体对提供成本低、质量优、程序少、办事便捷的服务的新期待。这种动力更多的来源于人民、来源于市场主体、来源于基层、来源于一线。尤其是一些与群众、企业利益密切相关，直接打交道的事项、环节与部门，则面临着更为明显的压力。地方政府管理创新措施迫切需要找到新的突破口。

二、建立基层综合执法管理机制重要意义

1、基层综合执法管理机制使政府职能有机统一

所谓基层综合执法管理体制，就是指把政府的部门设置中，业务范围趋同、职能相近的基层执法部门进行合并，集中由一个部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤临时办事机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。

政府职能有机统一的综合执法机制的确立，目前只能定位于“探索”阶段，然而改革30年来的历史经验以及目前所处的阶段性特征，客观上要求我们不能再“摸着石头过河”，而必须是站在一个更高的历史起点反思政府的管理体制以及政府行为本身。在“探索”实行职能有机统一的综合执法体制方面，地方政府可以在与国务院机构设置相衔接的基础上，采取积极的创新措施。有些基层执法部门的设置一方面要考虑到基层行政活动的效能性，一些专业性的事务应该由专业化的执法部门来管理，性质不同的事务自然需要设立不同的执法部门，这样有利于提高行政效能。另一方面也需要考虑行政许可的协调性，一些职能相近、业务相互联系的事务应该集中到一个部门中进行管理，通过设立综合执法管理的模式来统一管理，避免部门间的相互扯皮和行政责任虚化，影响政策执行力度。

2、基层综合执法管理机制有利于遏制“特殊利益集团”

近年来，政府机构追求部门利益的现象趋于严重。对待有利的职责（收费权、审批权、处罚权），就像橄榄球一样，你争我夺；对待利益不大的职责，就像击鼓传花一样恐落在自己身上。“权力部门化，部门利益化，利益法制化”在局部成为一个相当突出的问题。利益驱使下，一方面“跑马圈地”，另一方面又通过对产业政策的支配变相阻碍国家宏观经济政策的落实执行，不仅导致宏观政策屡屡偏移，还极大地妨碍了国家民生政策产生效果。

党的十六届六中全会提出构建社会主义和谐社会时，指出必须防止“既得利益集团”的出现。“特殊利益集团”被认为与中国近年来突出的社会不公正问题有直接关系，“特殊利益集团”几乎成为中国所有媒体的批评对象。

从“结构-功能”的逻辑上看，基层部门执法机制改革将会使部门利益国家化现象大大减少，制度化建设更加合理，市场竞争更加公平，社会不公正现象的体制原因得以矫正，从而最终有利于遏制业已出现的“特殊利益集团”现象。

3、基层综合执法管理机制能够提高政府效能

基层综合执法管理体制有利于转变基层政府职能，优化政府组织结构、提高行政效能。综合执法体制的重点在于职能的有机统一，切忌分散、交叉和多元。一些业务相近、职能交叉的部门集中为一个部门，使许多相关联的行政许可，首先在部门内部进行协调，从而提高行政效率，节省办公经费和行政协调成本。

在一些改革的关键领域，综合执法体制能够保证集中决策，减少部门之间的相互推诿挚肘以及政策之争，有效遏制当前部门利益膨胀的格局，防止国家政策部门化。

另外，综合执法体制有利于强化基层政府的社会管理和公共服务职能。综合执法制改革不是单纯的裁撤机构，更为重要的在于政府职能的整合。特别是在建设服务政府方面，进一步整合与社会管理和公共服务相关的机构，组织更加综合、全面和统筹的机构可以更好地进行集中决策、统一标准并增强执行力度。综合执法机制可以减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，并在此基础上加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。

4、综合执法改革将推动民主政治建设

很多西方观察家认为，中国的行政管理体制改革轰轰烈烈，政治体制改革却没有什么进展。这种看法要么是对中国改革进程不了解，要么是以西方中心主义的老套眼光来看待中国。在一个政府主导型发展中国家，政府管理体制本身就是政治体制的一部分。政府管理体制改革本身就是政治体制改革的有机组成部分，并对民主政治建设有着直接或间接的推动作用。

如前所述，综合执法制将对完善市场经济体制起到直接作用，而市场经济又是民主政治的基础。在历史上，市场经济的发展极大地推动了民主程度的提高。因为市场经济以平等、自由和契约为原则，而这些正是民主政治的基础。这也是马克思的洞见。纵观近代民主政治的发展历史，市场经济与民主政治的一般关系是，仅有市场经济还不能建立有效的民主政治，但是只有在市场经济中才会发展出健康、持久的民主政治；不是所有的市场经济都有利于民主政治，但民主政治必须建立在市场经济之上。

30年的改革表明，中国公民的各种权利随着经济改革的深化而扩大，这表现为申诉权、自由迁移权、平等交易权等。而这一切，都源于市场原则的推动。

市场经济不仅培育了民主政治所需要的自由、平等和契约原则，还培育着支撑民主政治的社会自治。试想，在政府主导型国家，如果国家控制了所有的经济资源，生活中的个人就不可能提出什么利益要求；如果一切经济活动都需要政府部门的审批，就不可能有个人自由和社会自治。在行政统治经济活动的体制中，人在行政体制中必然是有与生俱来的等级的，也就是说，行政级别越高，支配的经济资源就越多，民主政治所要求的平等原则、自治原则就无从谈起。

行政管理体制改革将直接推动社会自治。在不存在行业主管部门以及由此而导致的政府退出的领域，将由自主性的社会组织来自我管理，并可能形成更加有效的治理结构。例如，质量低劣和价格恶性竞争让浙江温州烟具行业处于萧条状态。从1993年开始，温州市政府将烟具行业的管理权完全交给“温州市烟具行业协会”，该协会拥有企业审批、产品质量检测、最低产品保护价以及新产品维权等权力，从此温州市烟具行业健康发展。好的治理结构是好的民主政治的前提。历史上，民主政治既可能带来“良治”，也可能导致“恶治”，而“恶治”的一个重要原因就是当民主政治大规模来临时没有一个好的治理结构相配套。

总之，以基层综合执法为导向的行政管理体制改革是良好的市场经济体制的前提，而只有健康的市场经济，才可能有维护社会公正的社会管理体制，普通公民才能真正享受民主政治的好处。对于政府主导型的中国这样一个发展中国家而言，政府管理体制改革是完善经济体制、社会体制和政治体制的关键步骤。

三、探索实行职能统一的基层综合执法管理体制，是社会

主义市场经济必然的要求。

当前，我国中央层面的政府机构设置仍存在计划经济条件下对口设立的痕迹。计划经济要求政府根据垂直方式进行管理，每一个部管理特定的行政事务、业务职能，分工很细，目的在于对商品从生产、流通、供给、运输等多个环节进行全面管理。

1、市场经济要求市场要素之间要合理配置，并按照市场规律进行流动，很多事务的管理不再相互独立，而是相互交织、密不可分。当前我国经济领域的市场化程度越来越高，需要政府对市场的监管做到统筹规划、总揽全局、法治保障等等有机结合。基层综合执法管理体制可以为基层政府职能转变提供制度保障，并有效减少基层政府对微观经济领域的干预。

市场经济体制的好坏、能否正常运转，取决于决策体制是否科学、合理。一般来说，不管何种性质的政府主管部门，都应该是中央政策的执行者，努力追求政策执行的效率。但是在当今中国，由于决策机制的不健全，有关部门有时候反而成了中央政策的“决策部门”，这就使他们有能力将自己的“部门利益”凌驾于社会公共利益乃至于国家利益之上，其通常被称为“特殊利益集团”。在这个意义上，综合执法是建立科学化的决策体制的需要。

2、由于行业的交叉性，依行业设置主管部门必然导致部门的重叠、功能的交叉与利益冲突。以交通为例，有主管水路交通和陆路交通的交通部门，也有只管空中交通的民航部门，还有只管水利而无权管理水上交通的水利部门；再以水污染为例，国家环保部门和水利部门都在管理；质量安全检查，工商部门和质监部门都在管理，为了利益都在争夺管理权，出了问题往往是彼此推诿指责。这些部门的行政级别相同，而功能和利益存在交叉，利益冲突、责任推诿是常见现象。在市场经济的今天，这些行业主管部门很容易演变为该行业利益代言人，利益冲突、责任推诿导致机构之间的矛盾。以理顺政府职能、废除行业主管部门为导向的综合执法体制，必然会减少部门之间的“扯皮”，提高行政效率。例如现在拆除违章建筑，要么成立临时协调办事机构，要么往往需要调动10多个部门进行协商，召开几个小时会议，可拆除只花了几分钟？？？例如温州市珊溪水利工程集雨区面积达2300多平方公里，涉及文成、泰顺、瑞安三地市县40多个乡镇，由于库区地广人多，排向水库的各类污染物难以划定界限，跨区域、跨部门的污染问题沟通协调难度大，查处标准不一，库区环境保护困难不小，市政府决定在9月份为了保护饮用水源而专门珊溪水利枢纽环保分局。如：江苏即于去年8月设了太湖水污染防治处，宁波设立东钱湖旅游度假区环保局等。

无论是政府管理体制设置原则本身，还是决策体制自身的合理性以及由此导致的行政效率问题，说到底都关乎社会主义市场经济体制能否正常运转。决策体制的不合理以及由此导致的行政效率低下，必然会扭曲市场经济体制，提高经济运行成本，直接威胁我们的制度竞争力。

总之，基层综合执法管理机制呼之欲出，已经不再是讨论需不需要的问题，而是具体行动已经刻不容缓。

参考文献：

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