跨区域领导下的行政内部监督

摘要：本文分析了我国行政内部监督低效问题，由“经济人”假设理论引入跨区域领导下的行政内部监督设想，进而寻求提高我国行政内部监督的效率，并通过可能性和现实性分析，探索改进行政内部监督现状的运行机制。

关键词：监督；行政监督；跨区域领导

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1003-949X（2008）-09-0063-02

我国行政监督的形式很多，其类型可以简要概括为内部行政监督和外部行政监督。尽管现实中监督主体繁多、理论论证完美，但在实际中这些监督却往往流于形式。本文试图在对当前内部监督低效率现象的分析基础上，运用“经济人”假设理论导入跨区域领导下的行政内部监督设计，由此探索改进我国行政内部监督低效率问题。

一、当前我国行政内部监督机制及其低效率问题

行政内部监督的实施主体主要有国家行政机关、国家行政机关中的专门机构监察机关和审计机关，它们是

共同负责对国家行政机关及其工作人员是否遵守国家法律和纪律，或对有关公共事物的处理是否符合法律和政策予以检查、调查、处理或提出建议。这些机构的功能是国家行政机关内部专司自我监督的控制系统或机制。这种设置既着眼于依法行政的检查督促，又注重合理行政和高效行政的检查督促。相对与外部监督，内部监督有其优势，所以在每个国家监督体系中不可或缺。但在实际运行中内部监督也存在诸多问题：一是行政内部监督主体受制于客体，内部监督主体缺乏相对的权力和能够同上级或平级组织抗衡的权威，在这种情况下监督主体不能独立的对客体进行监督；二是监督多为事后监督（如事后审计、问责），没有进入到权力行使的过程之中，因此即使达到了事后监督的效果也于有效的行政无补；三是监督主体的自身的评价、激励机制不健全，上级监督机关对下级监督机关缺少内部工作政绩的评价、激励机制，如监督主体同监督客体的利益高度一致，使两者之间会产生同样的利益反映，往往隐瞒问题，报喜不报忧；再者监督主、客体之间的利益共性大，使原本该发挥的高效难以实现。实际上，人们的“经济人”本性，决定了监督主体不可能自然地具有公共性，这种“异质性”必然制约内部行政监督效率。

二、“经济人”、“公共人”与行政内部监督主体的异质性

经济人假设认为：一个人无论处于什么地位，其人的本性都是一样的，都以追求个人利益、视个人的满足程度极大化为最基本的动机，是自利的、理性的效用最大化者。[1]政府官员不是高居于芸芸众生之上不食人间烟火的圣灵仙胎，作为凡胎肉身的普通人，他们也是经济人。[2] “经济人”有为自己谋取最大利益而不惜损人利己的行事倾向，“经济人”是有条件利他的，条件就是这种“利他”最终要满足其某种精神或物质的需求。但此种说法受到一些学者非议，他们认为，“经济人”假设不适用于公共领域。[3]政府官员是公共人而非经济人。[4]

折中的说法认为，人既是“经济人”又是“公共人”。社会转型时期，行政的“经济人”成分在量上要多于 “公共人”成分，行政机构内部监督的低效实为“经济人”现象的鲜明表现，而内部监督的优势，也因公共人的“经济人”本性而使其效果大打折扣。为更好的发挥监督作用，最好是以“经济人”为基础来重新审视行政内部监督。尽管“经济人”常是以“个体”形式出现的，但现实的部门内部保护、地方保护主义、特殊利益集团、垄断集团的存在也说明“经济人”也以“组织”形式存在。当集体面临危险时，个人可能会为集体利益而做出牺牲，但当集体的利益和自己无关或集体利益的损害甚至有益于自己时，或损害远远小于个人收益时，个人可能毫不关心甚至损害集体利益，所以可以看到历史上出现的背叛有个人、家庭、部落、国家、民族，由此我们可以得出一个结论：对个人而言，个人利益比更上一个层次的利益更重要，进而可以判定：在某些时候，小圈子的利益比大圈子的利益更重要，部门利益比部门之外的利益更受到重视和强调，这一判断能在历史学、心理学、社会学方面找到支持，同样可以在实际生活当中得到无数的例证（如抗日战争中伪军、汉奸集团等为小团体的利益牺牲整个中华民族的利益，前上海市委书记袒护身边的工作人员等）。经济学研究中把人视为一种理性的经济人，视人为理性动物，认为这样的理性经济人总是追求个人利益的最大化。作为理性经济人构成的组织也必然具有理性经济人的本性特质，它也追求利益最大化，正是这种“追求利益最大化”的本性作用导致了行政内部监督的低效率。

组织的自利性不利于对各种已定规则的遵守情况进行自我监督。社会普遍接受的原则是“家丑不可外扬”，这也使得行政内部监督常常流于形式。缺少有效监督，行政部门在经济上、政治上极易形成特殊的利益集团，行政系统内部的监督部门往往和监督对象形成千丝万缕的利益关联，不能指望通过这种监督达到高效的监督目的。为克服“经济人”特质造成的公共权力运行的异质性，法院和检察院在实践中形成了一套异地审判的司法模式。借鉴这种模式，也应建立一种相对有力的监督机制来应对行政内部监督的异质性，即建立跨区域领导下的行政内部监督机制（以下简称跨区域监督）：也就是相应的异地领导者借助一定的工具、运用一定的方法、经过一定的程序领导本地的监督主体对相应的监督客体进行监督。

三、跨区域监督在网络化、信息化社会实现下的可能性和现实性

实现跨区域监督需要一定的技术条件和社会条件，也需要可操作的运行机制。在探讨跨区域监督时，人们首先就会考虑其运行成本问题，而当前方便、快捷、价格低廉的网络、通信技术已经使得跨区域监督具有了很大的实现可能性，这些技术条件应用于行政内部监督，实现其跨区域的领导，则既可以解决内部监督因“经济人”本性而造成的低效率问题，也不会因空间因素增加监督成本。网络化、信息化是一个技术条件，政府各部门需建立完善的电子政务基础，监督主体通过网络能充分获取客体的相关信息，异地领导者也对监督主、客体的相关情况充分了解。要实现跨区域监督，还需要强调文化意识性条件和一个可操作的运行机制。

根据我国的行政区划，跨区域监督可以分为六个大区和两个特区（即香港和澳门，当然，台湾回归后特区将是三个，这个不影响模式的分析），然后按省、市、县几个层次将监督的原理结合起来。可以把华东地区的几个省市作为具体的例子进行研究分析。华东地区有六省一市（江苏、浙江、山东、安徽、福建、江西省和上海市），可以考虑在省这一层次上上海市领导江苏省的行政监督部门……山东省领导上海市的行政监督部门。这样一来就形成了一个闭合环状的跨区域监督体系。其次市、县层次上进行同样的操作。此外还要说明的是中央要统辖、协调省级单位的跨区域监督，省统辖协调地级市，地级市统辖协调县，（当然有必要也可以把乡镇考虑进来）。这样从中央到地方的纵横都涉及到了。考虑到网络信息技术带来的低成本与便捷性，也可以设想地理空间上更大的跨越，如由甘肃领导福建的行政监督部门，黑龙江负责云南等。

四、跨区域监督机制引入后的优点和应注意的问题

1、跨区域监督可以从一定程度上克服“身在此山中”的困惑，提高监督效率。现行的内部监督部门的财政来源于监督对象，这些监督对象又是直接的上级领导或是同事，也是一张饭桌上经常碰面的朋友，工资福利的发放常依赖于这些监督对象控制下的同一部门的财政预算，监督者个人的荣辱福祸甚至人生命运都取决于被监督者。这样，监督主、客体之间的共同利益太多，监督过程必然会流于形式，监督主、客体的利益共性使得监督过程几乎等同于自我监督，而组织与个人的自利本性必然使监督主、客体自然地形成利益集团。跨区域监督则可以通过相对外部的领导调节、财政依赖、绩效评估克服现有行政内部监督体系的弊病，使监督主体为提高自己的地位并获取更多的资源而不断强化自己的身份和责任，“挑毛病”也敢放开手脚、充满动力。

2、跨区域监督可以提高政府信誉。受个人和组织的自利本性支配，组织很难进行自我监督，而现有行政监督体系中的自我监督必然会导致官官相护的现象，因此老百姓怕惹祸上身，一般不敢把情况向监督主体反映。他们凭直觉和经验就知道从监督主体那里很难期望到一个满意的结果，所以造成了小问题不反映，大问题则搞大规模上访，甚至铤而走险。而外部领导下的行政监督主体是相对的外来人，民众少了顾虑，可以大胆的向监督主体反映问题、施加压力。监督主体相对独立的监督活动也会因之而提高效率，从而也提高民众对政府的信任。

3、跨区域监督可以和监督客体形成有力的制衡。跨区域监督下的监督主体是相对独立的权力运行单位，不再片面依赖于监督的客体，看监督客体的脸色行事，其监督做出的决定也不会受到监督客体无理的干涉，保证了审计、问责、检察、批评建议等监督作用的发挥。

4、跨区域监督不会增加过多的运行成本。跨区域监督不增加额外的监督部门，仅将监督关系转换一下就能实现，在信息化、网络化的社会环境下，实现跨区域监督需要更换的或许只有“印章”。

当然跨区域监督也有很多需要注意的问题。首先它仍不能完全避免监督的“部门保护”和“地方保护”，当地官员的一桌酒席可能胜于当地百姓的呼声，监督客体通过贿赂等方式仍然可以达到“蛇鼠同穴”的局面，监督主体对客体的环境条件的陌生也造成监督的困难；其次，在这种监督体系中监督主体也可能为规避责任而用制度、法律的话语应付领导和不熟悉法律和制度的民众，或干脆安于一个无功无过的中庸状态；再者技术上也不够成熟，如监督者可以用网络上的故障摆脱上级领导的指导和监督等。

跨区域监督在当前及将来的一段时期内可能还不为社会理解并接受运用，但是，笔者相信随着行政管理体制改革的不断深入，它的优势将会逐步显现，并走向实践的道路。

参考文献：

[1] 张康之.公共行政：经济人假设的适应性问题[J].中山大学学报（社会科学版），2004，（2）.

[2] 董建新.政府是否是经济人[J].中国行政管理，2004（3）.

[3] 冷向明.徐晖.共行政中政府官员人性假定的评析与新探[J].华中师范大学研究生学报，2005（9）.

[4] 刘瑞.政府人是公共人而非经济人[J].中国人民大学学报，,2001，（2）.