进城民工住房问题探讨

[摘 要] 我国目前处于城市化加速发展的阶段。住房问题影响进城民工定居城市。解决进城民工的住房问题，是城市化的必然要求。本文将解决进城民工住房问题分为两大目标:针对第一层次的目标，分析和探讨了民工公寓的开发建设；根据第二层次的目标要求，探讨建立从根本上解决进城民工住房问题的机制。

[关键词] 城市化；住房；进城民工；民工公寓

[中图分类号] F293.3 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2007)02-0147-03

[作者简介] 严晓东，宁波大学建筑工程与环境学院讲师，研究方向为房地产经济。(浙江 宁波 315211)

一、进城民工住房现状分析

根据国家统计局的数据显示，2003年农村外出务工人员已经达到了1.14亿。进城农民和城市的其他劳动者不同，他们是一个非正式、非固定、收入低廉、无城市户口、无城市居民待遇和社会保障的群体。由于他们难以融入城市，多数将来还要返回农村。

虽然越来越多的移动人口家庭在城市定居，但是他们依旧被排除在住房改革制度之外。他们不能在城市住房分配制度的改革中获益。，而且他们也没有机会获得经济适用房和住房公积金，也被排除在廉租房制度之外。因此，进城民工住房本质上具有临时居住的特性:

1.大分散、小集中，主要聚居在“城中村”或“城乡结合部”。由于正常市场供应渠道不能满足进城农民的住房需求，各种非正常的、包括非法的住房供应就找到了市场，由此引发了“城中村”及其它违章建筑泛滥的问题。在一些城市的城郊结合部或者繁华市区内，形成了聚集外来民工进行生产、生活的特定区域。如北京的浙江村、安徽村、四川村，广州的石牌村、瑶台村、三元里村等。

2.以租赁居住为主。总的来说，工厂宿舍、出租房以及建设工地是进城农民的主要居住地。为了在城市安顿下来，大部分流动人口家庭不得不租住在城市居民出租或转租的房子里。据调查，有95%以上的流动人口租房居住。在上海，外来人口约有73.5%租赁房屋居住，其次为居住宿舍、工棚，占18.7%，二者合计约占92.2%。

3.住房面积小。从住房面积上看，城市流动人口住房面积普遍较小，远低于城市户籍人口的住房面积水平。据对上海和北京流动人口的住房专项调查，多数流动人口人均住房面积不到城市居民人均住房面积的1/3。在深圳，许多外来工人均居住面积只有5平方米，在工厂宿舍居住的流动人口平均是7.5人共用一间住房，非常拥挤。根据对武汉市民工住房的调查资料显示，民工人均住房面积平均只有2.5平方米，其中最小的只有2.15平方米，最大的也才3.45平方米，90%的民工住房没有自己单独的厨房和卫生间。

4.居住条件差。流动人口住房大多房屋建筑密度大、容积率高、通风采光条件不理想、户型设计落后。北京市流动人口家庭住房内无厨房的占59.4%，炊事燃料使用煤炭的占38.1%，无洗澡设备的占82.3%，无厕所的占66.8%。长沙市35%的民工的住房是违章建筑和危房，18%民工的住房则是简易的临时工棚。这些危房，对民工的人生安全造成隐患，也为城市的发展造成障碍。

二、进城民工住房问题解决策略

1.城市化的必然要求。“宅者，人之本，人以宅为家”(《黄帝宅经》)。“人因宅而立，宅因人得存，人宅相扶。”住宅是人的基本生活条件，有了住宅的依托，人才谈得上“立”，才能拥有和享受家庭生活。

住房问题影响进城农民定居城市，使他们难以在城市扎根，无法实现进城农民市民化。进城农民由于在城市没有适当的住房，不能在城市“安居乐业”，仍然很依赖农村，因而像候鸟一样往返于城市与农村之间。每年春节的民工潮，给公安、民政、运输等机构造成很大压力。数量巨大的“进城民工”难以有效地融入城市社区，成为摆动在城乡之间的边缘人群。

居住条件的简陋使流动人口与城市文明隔离，不能尽快融入城市生活中来，他们落后的生活习惯和经验时常受到城里人的鄙视和嘲笑。受歧视使流动人口与户籍人口容易产生对立，而对立的结果便是导致弱势一方发生道德失范或违法犯罪。目前，在中国大部分城市中，流动人口居住的城乡结合部都被看作是缺乏安全感的。

解决进城民工的住房问题，是城市化的必然要求。保障进城民工的合法权益，提高和改善他们的住房质量，是社会公平的重要体现，是社会安全有序的重要保障，是构建和谐社会的重要组成部分。

2.解决进城民工住房问题的思路。进城民工的住房问题是个世界性的难题，涉及很多方面，如农民的思想观念、住房保障等等。因此解决进城民工的住房问题，只能是一个长期的系统工程，需要政府、企业、房地产开发商、进城农民自身的等各方面的努力。只有使进城农民能够在城市“安居”，融入城市生活，才能达到进城农民市民化的目标。必须根据城市化发展的不同阶段对解决进城农民住房问题的不同目标，分层次、分阶段的加以解决。

外来人口在居住、就业等城市生活各个方面融入城市社会、向城市居民转变的程度，称为外来人口的社会融合度。根据外来人口社会融合的不同程度，城市化可分为形式城市化、过渡城市化、实质城市化三个阶段。目前中国农村人口的城市化基本上仍处于集中化和常住化的形――过渡城市化阶段，远未发展到市民化的实质城市化阶段。

前一段时期所处的形式城市化阶段，住房仅仅满足了农民个体初次进城、向城市集中的要求。通过工棚、城中村等形式，进城农民在城市有一个临时的能够遮风避雨的睡觉场所，不致露宿街头。目前，进城农民的住房情况基本上达到了这样的要求。下一步，结合当前城市化发展阶段的特点，以及城市化不同时期对进城民工住房的客观要求，解决进城民工住房问题大致可以分为两大目标:

(1)第一层次目标。即目前所处的过渡城市化阶段的目标。住房满足进城农民在城市常住，向城市生活过渡的要求。使进城农民能在城市“立足”，保障他们在城市有一张舒适的床，并逐渐满足进城农民家庭在城市生活的简单住房要求。针对这一目标，目前国内许多城市实施的民工公寓建设是个不错的开端。

(2)第二层次目标。即未来所处的实质城市化阶段的目标。住房满足进城农民家庭向城市永久居民转变，并完全融入城市的要求。使进城农民能在城市“扎根”，住房能符合进城农民家庭在城市居住、生活的需要，实现进城农民市民化，并获得和城市居民一样的住房保障。针对这一目标，需要户籍制度等方面的改善，逐步使进城农民和城市居民享有同等住房保障，建立覆盖进城农民的完善的城市住房保障和供应体系。

三、民工公寓开发

1.民工公寓兴起。民工“公寓式”集中居住，10年前起源于珠江三角洲的“外工村”。建立“外工村”的初衷，是乡镇企业、民营企业吸纳了大量民工，当地没有这么多民房可以出租，少量出租屋挤住大量民工，生活环境相当差。经过当地企业管理者和政府协调，建立了“外工村”。

近年来，民工公寓的建设已经引起了各地政府的热切关注和积极参与。在浙江省，根据杭州、宁波、温州等城市的调查，已建成的“安心工程”建筑面积达到352万平方米，安置务工人员56.88万人；目前正在建设的“安心工程”建筑面积138.5万平方米，可接纳务工人员18.66万人。

民工公寓一般具有以下特点:

(1)民工公寓房一般以4-8人一套的集体宿舍为主，另有少数家庭住房或标准套房。宿舍面积一般是20多平方米，床一般是双层。有的民工公寓人均居住建筑面积达8平方米以上。房间里一般设有床铺、桌子，卫生间，开通电话、有线电视、自来水。有些还有洗澡间、厨房。

(2)民工公寓一般只租不售。租金十分便宜，一般不到民工收入的十分之一。进城农民，每人日租金一般在1-2块左右。每人月租金从20块到100块不等。

(3)生活十分便利。“民工公寓”大都建在工作场所附近，一般设有食堂、超市、商铺、洗衣店、理发店、医疗所、图书室、体育设施、绿化带等配套服务设施。

(4)“民工公寓”大都设立了物业公司，实行专业化管理；有些民工公寓同时具有社会管理、人口管理的职能，集民工居住、教育培训、管理服务、文化娱乐于一体。

总体而言，民工公寓在某种程度上满足了过渡城市化阶段进城农民对住房的基本要求，但还需完善。

2.民工公寓的开发模式。民工公寓在土地取得方式上，采用租用集体土地或国有土地划拔、出让方式。民工公寓可以是新建的，也可以是闲置的空房改造而成。政府对建设过程中所需缴纳的相关税收、规费给予一定的减免，或者给予一定的补助。公寓建成后，只租不卖，其投资回收期一般为8年左右。其开发模式可以分为:

(1)政府发起型。这是一种政府行为，由政府负责规划建设。其中一种方式政府出房子，街道社区负责管理，向入住民工收取房租维持公寓日常开支。如重庆上新街的阳光公寓2号。另一种模式是政府部门主导实施，如大连旅顺口公安分局为加强流动人口管理，建立了流动人口公寓。

(2)市场驱动型。这一类属于市场行为，由社会个人或法人报经政府部门同意后投资建设和管理。由开发商提供或修建民工公寓，政府提供优惠政策和指导，实行市场化运作。例如，“力邦村”用产业化运作手段建设民工公寓，投入运行3个月后因入住人数爆满即开始赢利，投资回收期大约为8年。两年前由宁波市区几家家政公司联手推出“民工公寓”，将地处市中心的一些空置旧厂房改造成单身公寓后以较低的价格租给来甬的外来人员，一经推出就出现抢租景象。

(3)企业建设型。还有一类是企业行为，由企业自主建设管理。有的企业租用附近房子，整修后成为廉价方便的民工公寓，供本公司民工居住。在浙江绍兴县，许多上规模的企业都有自己规模化的职工公寓。在重庆沙坪坝区也有一民工公寓由沙区政府和中建五局三公司共同出资修建，并承担入住民工的所有费用。

3.民工公寓建设的完善。目前进城民工的住房问题正越来越受到关注。建设部也正在研究制定解决进城务工农民住房问题的有效机制。浙江省建设厅把推广民工公寓建设列入建设部门2005年要办的六件实事范围。但是和过渡城市化阶段的目标相比，有些地方还需完善。

首先，要将解决进城农民住房问题列入政府的重要工作目标。在城市住房建设规划中，增加进城民工住房供应的规划。浙江一些地方的做法值得借鉴。2002年8月，绍兴县政府办公室专门出台了一个《关于外来人口公寓建设管理实施细则》，对外来人口公寓的规划选址、功能布局、配套设施、规模标准和建设验收都作了明确规定。2006年5月，宁波市委办公厅已发出《关于加强外来务工人员集中居住区建设的意见》。力争到2010年，全市外来务工人员集中居住率达到50%左右。从今年开始，宁波市将每年安排30多万平方米、3年累计安排100万平方米的专项土地，用以建设外来务工人员公寓。

其次，保障进城民工基本的居住条件，满足进城农民在城市常住的需求。消除违章建筑，通过立法等形式规定进城农民城市住房的基本要求，如住房质量、人均居住面积、卫生条件等。确保进城农民在城市有一张安全、舒服的床。

再则，要以改善进城农民的居住环境为出发点进行民工公寓建设。加强民工公寓与外部社会的联系和沟通，主动接受城市文明的影响，防止贫民窟、城市病现象的出现。

最后，调动政府、开发商、企业的力量开发建设适合进城农民居住的房子。改变民工公寓只租不售的现象，租售并举，培育和发展针对进城农民的住房供应市场。在过渡城市化阶段，根据市场需要开发适合进城农民的小面积住房。如单身民工公寓、夫妻房、小家庭房。

四、解决进城民工住房问题

当前民工公寓的建设，试图将进城农民纳入集中居住、统一管理、规范服务的范围。虽然在一定程度上有利于暂时缓解进城农民的住房问题，但与进城农民市民化的要求相距甚远。进城农民的集中居住区容易形成封闭、独立、与城市文明接触不多、游离于城市主流社会之外的特征。使得进城农民难以融入城市社会，这和实质城市化阶段的要求是不相符和的。最终解决进城农民的住房问题，必须实现第二层次的目标，即住房满足进城农民家庭向城市永久居民转变，并完全融入城市的要求，这是个庞大的系统工程。

为了实现法律面前人人平等的目标，户籍制度改革是必不可少的。在对待进城农民的问题上，应该给予平等的权利和机会。让他们想住在城市里，这样他们才会有动力去改善他们的住房条件。

在住房公积金制度方面，已经有了可喜的变化。浙江省正计划用三到五年的时间，实现住房公积金的完全覆盖。苏州工业园区的公积金制度面向所有员工，并且包含养老保险、医疗保险、住房保障、失业救济等综合保障。未来5年内，上海市住房公积金制度将实现从职工的长期住房储金，转变为所有城市者都能享有的住房保障资金。

五、总结

住房问题影响进城农民定居城市，使他们难以在城市立足、扎根。解决进城农民的住房问题，是城市化的必然要求。目前进城民工的居住环境较恶劣，居无定所，带来诸多的社会问题。进城农民的住房现状难以满足城市化发展的需要，阻碍了城市化的进程。

解决进城农民住房问题可以分为两个层次的目标:(1)住房满足进城农民在城市常住，向城市生活过渡的要求；(2)住房满足进城农民家庭向城市永久居民转变，并完全融入城市的要求。

近年来，民工公寓建设引起了我国各级地方政府和民间的热切关注和积极参与。民工公寓建设有助于实现“解决进城民工住房问题”第一层次的目标。要实现解决进城民工住房问题的第二层次目标，则是个庞大的系统工程。从改革户籍制度，实施平等的住房政策，完善住房公积金制度以及建立针对进城农民住房供应市场等几方面着手，从根本上解决进城民工的住房问题。

参考文献:

[1]王宁.铁打的住房 流动的民工[J].城乡建设，2005，(3).

[2]张子珩.中国流动人口居住问题研究[J].人口学刊，2005，(2).

[3]吴维平，王汉生.寄居大都市:京沪两地流动人口住房现状分析[J].社会学研究，2002，(3).

[4]王桂新.上海外来人口生存状态与社会融合研究[EB/OL].http：//www.省略/0downloads/pdf pre-sentations/Shanghai/06. 02-Guixin Wang-Quality of life and spatial distribution of migrants in Shanghai-chinese.pdf，2005-07-09.

[5]韩琪.民工返乡只能使中国“城市化”徒有其表[N].中国经济时报， 2005-10-17.

[6]李金昌，杨松.农民进城心态调查分析[J].浙江社会科学，2004，(1).