新型农村社区建设背景下的农村公共产品供给研究

摘 要：新型农村社区的建设是提升新型城镇化内涵的重要战略基点，农村公共产品供给是新型农村社区实现可持续发展的关键因素。但是我国农村公共产品需求存在多样性和复杂性特征，供给决策难度大。因此，应该充分利用新型农村社区建设契机，树立以人为本的服务理念，进行科学规划，逐步构建农村社区公共产品的多元化供给模式，提高供给效率。

关键词：新型农村社区；公共产品；以人为本；供给模式

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）18-0024-03

当前，全国河南、山东、湖北等省把建设新型农村社区当作统筹城乡发展的重要战略加以推进，尤其是河南已将新型农村社区建设作为中原经济区新型城镇化的突破口和关键点。农村公共产品的供给问题，直接影响着农民生活质量的改善以及农村、农业发展和农民权益，是决定新型农村社区建设成效的关键因素。在新型农村社区建设契机下，研究农村公共产品供给问题，将促进政府统筹规划，优化农村资源配置，提升公共产品供给效能，推进新型农村社区良性发展。

一、公共产品供给对推进新型农村社区建设意义重大

新型农村社区建设，指的是以区域位置和经济发展条件较好的农村居民点为中心，聚集周围一些自然村，建设成具有一定规模和良好生产生活环境、并对周边区域具有一定经济辐射作用的新型社会生活共同体[1]。

（一）新型农村社区建设是新型城镇化的重要战略内容

传统城镇化增长导向模式的主要特征是农民工大量进城、城市规模快速扩张，并且过度依赖资源投入，重规模轻质量，浪费了财力、物力，挤压了民生资金投入，还引致一系列如失地农民安置、农民工融入城市等突出问题。而且随着各地城镇化的推进，不少农村出现“穷、空、散”现象，留在农村的农民居住环境不容忽视。新型农村社区建设不仅可以节约土地，为农村和城镇的发展拓展空间；而且为工业化发展提供更多的劳动力；还能改善农民的居住环境；全面提高农村人口和劳动力素质，是城乡统筹发展，提升新型城镇化发展质量和内涵的重要战略基点。

（二）新型农村社区的“新”，要求其具备完善的社会服务功能

随着现代国家的建构，外部性因素日益向乡村社会渗透，农村社区不再是自然状态，更是一种国家规划性制度变迁的产物[2]。新型农村社区是多个村庄社会共同体的组合，是开放程度较高的社会系统，承担着农村社会的组织、管理和服务功能，提升社区居民的生活质量和认同感。新型农村社区可以改善农村居民生活条件和环境，也可以满足其在就业、社会保障、公共服务等多方面需求，具有完善的社会服务功能是新型农村社区的重要特征。

（三）公共产品供给问题影响新型农村社区的可持续发展

对于农村的发展战略研究生态保护、江河污染治理、水土流失治理、计划生育、社会福利、基础教育等公共产品供给直接影响新型农村社区的可持续发展。同时，只有保障了农民的根本利益，才能促使农民积极主动地推动新型农村社区实现可持续发展。农民的发展权首先表现为可持续的生计能力和生计方式，就是指通过统筹利用各类生计资产的生计策略获得持续发展的能力，包括创造有益就业的能力、抵御风险的能力、恢复生计的能力、获得主流社会接受和公平性得到保证的能力等[3]。只有让农民享受到与城市无差别的公共产品和公共服务，农民才能逐步实现生产生活方式的转变，通过提升人力资本实现其发展权。

二、我国农村社区公共产品供给的特征

根据萨缪尔逊的定义，公共产品是：“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品。”学术界一般概括为三种特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。与此对应，私人产品的三种特征是：敌对性、排他性和可分性。介于二者之间的产品称为准公共产品。农村公共产品是指农村社区居民共同享有的公共物品，具有自身明显的特征。

（一）地区差异性大

布雷顿（Breton）根据公共产品地理区域将公共产品划分为地方公共产品、区域公共产品和国家公共产品。农村公共产品受益范围主要是农村社区内成员，与成员的利益密切相关，具有明显的地方性和区域性特征。我国农村地域宽广，农村地域的分散和自然环境的差异这些因素就决定了农村公共产品供给没有城市的集中化这一特点，地区差异较大。

（二）决策难度大

我国农村地域不同，经济发展水平差异很大，农民收入水平和受教育程度等资源禀赋也存在着差异，决定了农民对农村公共产品需求存在较大差异。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》一文中推导出了一般情况下，公共产品最优供给的条件即所有消费边际替代率的总和必须等于生产的边际转换率。这个理论假定居民可以真实反映自己的偏好或政府可以准确了解居民的偏好，政府据此获取信息提供公共产品。实际上，农民受教育程度普遍较低，对公共产品认识存在很大局限性，使得农村社区难以提供萨缪尔森假定的民主国家的背景条件，农村社区的公共产品供给决策难度大。

（三）供给主体情况复杂

农村公共产品很大一部分是准公共产品，有三个特点：（1）具有效益上的外溢性，城市和农村一样受益；（2）存在着一些消费上的排他性，仅仅是在一定约束条件下的居民受益；（3）存在着一些消费上的竞争性，供给范围的不断扩大，生产成本出现一定程度增加[4]。根据治理理论，农村公共物品供给从政府供给的单一模式向多元化供给模式的演进过程中，不存在唯一的、最优的供给制度。同时，我国传统行政管理体制下各级政府财权和事权不统一，供给主体权责不清，关系复杂。

三、新型农村社区建设面临的公共产品供给难题

在新型农村社区建设快速推进的背景下，新型农村社区建设应科学规划，扭转长期以来农村公共产品供给矛盾，有效配置公共资源，是新型农村社区建设的核心问题。

（一）农村公共产品供给总量不足

随着农民的思想观念、生产方式的转变与文化素质的提高，其对公共产品的需求更加强烈。当前新型农村社区建设快速推进，农民实现了居住环境一定程度的改善，但社区配套公共设施和服务缺乏，“被城镇化”的现象普遍存在[5]。我国传统的二元化发展模式和体制导致了现在的城乡不均衡的社会利益分配格局以及城乡差别化的公共产品供给体制。城市公共产品基本由政府生产和供给，居民可以免费消费纯公共产品，只需支付较低的费用便可以享受准公共产品。而在农村地区，由于中央政府支持力度不足，大多数农村基层单位和组织财力有限，公共产品供给严重短缺。

我国农村公共产品供给总量不足主要体现在如下两方面：（1）农民急需的生产性公共产品供给严重不足，尤其是中西部落后地区。比如大中型的水利灌溉设施、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息等；（2）与农民自身利益密切相关的社区公共产品供给严重短缺，包括农村的教育、公共卫生、医疗、社会保障及环境保护等[6]。农村税费改革的实施大大降低了农民的负担，但没有从根本上解决农村公共产品供给不足的现实。

（二）农村公共产品供需结构失衡

在农村地区农民生产生活的群体联系性并不是很强，而且我国地域差异较大，农民对公共产品的需求呈现出多样性、地域性特点。东部地区经济发达，社区居民需求层次和基本公共服务满足程度较高；而中西部地区发展比较落后，需求更为强烈，满足程度却更低。同时，由于各地农村居民受教育程度、经济收入等方面存在差异，导致其对公共产品供给的认知差异较大，落后地区在建立顺畅的公共产品需求表达渠道方面更困难。

伴随着农村经济的发展，广大农村社区居民的需求由马斯洛需求层次底端的粮食、住房以及安全等基础生存需要，逐步向更高层次延伸，涵盖对乡村道路建设、免费义务教育、农村合作医疗、文化体育活动、农村信贷和环境保护等不同方面。基于此，政府无法用统一的尺度衡量农民对公共产品的需求程度，难以判定农民的真正需求，造成公共产品供需结构的失衡，出现农村居民急需的以及涉及农村可持续发展的公共产品供给短缺，而农村居民需求不高的公共产品供给过剩等不均衡现象[7]。

（三）农村公共产品供给效率低下

长期以来，农村社区公共服务供给基本上都由各级政府决策，农村居民不能有效地表达其公共服务需求，并且没有公共项目的抉择权。而这种“自上而下”的决策机制，即便农民已经有了需求，也很难被反映到地方政府的决策层面上来。传统的供给主导型的公共产品供给制度下，政府机构及其官员往往通过抽象的象征评估农村社区居民的社会生活，脱离社会实际，致使公共产品供给内容偏离和扭曲。由于政府组织和官员对自利性的追逐，还会有根据距离政权中心的远近来决定所提供公共产品的现象，导致农村社区居民的公共产品需求无法得到满足[8]。新型农村社区建设，倡导以公共服务均等化覆盖农村，但由于长期以来的制度惯性难以即时扭转，农村公共资源仍无法得以合理有效地配置；同时缺乏有效的监督机制以及问责和考核机制，农村公共资金滥用和挪用现象严重，致使农村公共产品的供给效率十分低下。

四、新型农村社区的公共产品供给对策

（一）树立以人为本的公共服务理念

新型农村社区建设，要求农民必须适应新的地理空间和社会空间的生活。农民适应社会空间相对难度更大。首先，因为社会空间适应涉及交往、人情等社会资本再储备，以及社会保障、劳动就业、休闲娱乐等再建构。其次，因为社会结构本身的变革要缓慢得多，不可能一夜之间转变过来，特别是风俗和传统[9]。对于农民嵌入新型农村社区空间并由此引发的不适应和痛苦，政府必须采取积极的措施，一是将新型农村社区纳入城乡一体化建设范畴，通过产业支撑提高新型农村社区的居民收入，增强社区对农民的吸引力。二是要重点发展新型农村社区建设，把新型农村社区居民与城市社区居民的公共服务放在同等位置上，关注农民的利益，真正以人为本。通过公共服务的均衡化发展实现农民人力资本的提升，保障农民的权益，使农民不仅住进新型农村社区，还能过上真正与城市居民同质量的生活，赋予农民持续的发展自。

（二）政府应明确其新型农村社区公共产品供给的功能定位

政府是农村公共产品的主要供给者，但不是唯一供给主体，政府主导作用的体现要科学规划，建立长效机制，致力于打造多元化合作供给平台，实现农村公共产品多元化供给均衡。首先，要把握好新型农村社区的建设契机，规划先行，整合农村社区区位、交通、资源、环境等优势条件，构建基础设施完善、配套设施齐全的基层社区平台，加快农村社会管理体制的变革和组织体系的重构。其次，统筹城乡，加大对三农发展的支持力度，公共产品的供给应适当向农村倾斜。加大对农村的财政转移支付力度，逐步使城乡居民均等享受公共财政所提供的公共产品。再次，为了实现农村公共产品持续有效的供给，应合理界定中央政府和地方政府在提供农村公共产品中的责任和义务，逐步构建和完善中央、省、县乡和农民四位一体的农村公共产品供给格局。

（三）建立多元化的农村公共产品供给模式

作为一个农业大国，我国农村公共产品的需求规模较大，单靠有限的政府财力难以解决农村公共产品供给不足的问题。而且我国幅员辽阔，地区差异较大，如果全国按照统一模式进行农村公共产品的供给，必然造成低效和浪费。从世界各国对农村公共产品的供给经验来看，大体上有以下几种融资渠道：（1）完全在政府公共财政的制度框架内解决，这是首要的也是最重要的供给公共产品的方法；（2）由政府和私人通过谈判、签订合同的方式联合供给公共产品，这种公共产品供给方式通常可以通过清晰界定产权，赋予私人部分收益权；（3）私人提供在市场流通，政府补贴方式；（4）完全由私人或非营利组织提供公共产品。

资金缺乏是新型农村社区建设的瓶颈之一，亟须加大力度探索适合发挥各类投资主体积极性的农村公共产品投入机制。参照国外的经验，按照公共产品的性质和特点，分类引入不同的公共产品供给主体。首先，对于纯公共产品，要畅通政府投资主渠道，加强监管，使其承担起农村公共基础设施建设的主要责任，其次，对于如电信、个性化农业信息服务等农村准公共产品，可利用政府担保、财政贴息、税收减免等财政和金融政策，明晰产权，按照“谁投资、谁受益”的原则积极吸引民间资本参与。对于如村内道路的维护、沟渠的疏通与修缮等村级范围内与农民生产生活密切相关的公共产品供给，主要由社区组织提供成本更低、效率更高。再次，对于那些外部性不强、进入成本低的公共产品，可以由民营企业按照市场机制作为供给主体。另外，要积极培育农村非营利性组织，这部分组织主要包括各种专业协会、农村经济合作社等，可有效弥补政府在农村公共产品管理上的“缺位”。

（四）建立科学的供给决策机制

广大农民是新型农村社区建设的直接受益者，也是新型农村社区的建设者、管理者和维护者。首先，应充分发挥农民的主体作用，积极推进农村基层民主制度建设，让农民有表达自己所需的公共产品供给渠道。由农民自己决策农村社区公共产品的供给，逐步实现农村社区公共产品供给决策向“自下而上”的决策机制转变。其次，真正推行农村基层组织的选举制度，使社区居委会真正能做到对所属社区居民负责，成为村民公共产品真实需求的代表者。再次，通过各种途径加大宣传，加强农民参与公共产品供给决策的意识，让广大农民明白其权利和义务；提高基层干部的民主意识和管理水平，运用民主方式，解决农村公共产品供给中的各种问题。

参考文献：

[1] 张颖举.中部地区新型农村社区建设的必要性与可行性――以河南省为例[J].贵州农业科学，2011，（2）.

[2] 孔德斌，奉海春.合作共同体：新农村社区建设的目标选择[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2014，（2）.

[3] 刘嘉汉，罗蓉.以发展权为核心的新型城镇化道路研究[J].经济学家，2011，（5）.

[4] 曾金盾.多元化的农村公共产品供给主体的构建[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2009，（5）.

[5] 王中伟，夏从亚.我国城市化进程中失地农民养老保险问题探析[J].广西社会科学，2014，（3）.

[6] 刘其涛.新农村建设背景下农村生产性公共产品供给效率研究――以河南省为例[J].广东农业科学，2013，（20）.

[7] 项继权，袁方成，吕雁归.农民要的与政府给的差距有多大？――对我国农村社区居民公共需求的调查与分析[J].理论与改革，2010，（1）.

[8] 刘义强.建构农民需求导向的公共产品供给制度――基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2006，（3）.

[9] 吴业苗.农民转身：新型农村社区的适应处境与公共服务建设[J].浙江社会科学，2013，（1）.