强化我国政府社会管理职能的思考

摘　要：在社会主义市场经济条件下，我国政府的主要职能是经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四个方面。在当前，我国经济发展与社会发展不平衡，经济发展迅猛，而社会发展相对滞后，社会问题和社会矛盾比较突出。这就迫切需要政府在履行经济调节和市场监管职能的同时，强化社会管理及公共服务职能。本文试图从经济学和公共管理学的视角，探讨我国社会经济转型时期如何加强我国政府的社会管理职能建设问题，着重分析当前我国社会现实中的一些主要问题和矛盾，进而提出加强我国政府社会管理职能建设的几点思考。

关键词：政府职能　社会管理　公共服务

收入分配不公、贫富分化、看病难、上学难、住房难、安全事故频发等是当前我国社会存在的最突出、人民群众最普遍关心的问题。在今年“两会”的记者招待会上，当香港《文汇报》记者问到总理在任期内对什么事情最痛心时，总理说：“我最觉得痛心的问题是在我这三年的工作中，还没能够把人民最关心的医疗、上学、住房、安全等各方面问题解决得更好。”说到底，这些问题的出现与在相当长时期里政府的社会管理职能不到位有关。因而，要解决这些问题，就必须强化我国政府的社会管理职能。

(一)在当代，政府的作用问题越来越突出：“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”在我国，政府如何扮演好自身的角色，尤其处理好自身与社会的关系，确定并履行好自身的社会职能，就成为转型期我国经济社会发展中的一个至关重要的问题，也成为建设社会主义和谐社会的一项迫切任务。

提供公共物品及服务是政府职能最一般的概括。从亚当・斯密的《国富论》开始，提供公共物品及服务就被界定为政府不可推卸的责任。他在书中指出：“如果一个政府不进行公正正规的管理，商业和制造业很少能长期繁荣，人们对其拥有的财产也没有安全感，合同也得不到法律的保护。”“政府出于对宪法的遵从和满足公民基本权利与公平分配的需要，必须对某些涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的公共物品予以提供，这体现了政府的基本作用。”在他看来，政府应尽的义务包括：“第一，保护社会使其不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上任何其他人的侵犯或压迫，这就是说，要设立严正的司法机关。第三，建设并维持某些公共事业及某些设施。”

例如，在没有制定关于产权的法律制约之前，人们的财富来源可能是通过掠夺来的，只要有力量，就能任意剥夺其他人的财富。这样，人们一心只想着怎么通过比如抢夺、偷盗的方法来获得财富。试想，在这样一个环境里，人们怎么会有心思来考虑如何能让自己的生产更加有效，如何生产会获得更多的产品。然而，在政府制定了关于产权的法律之后，抢夺、偷盗等行为是被禁止的，抢夺、偷盗者将受到严厉的惩处。于是，人与人之间相互掠夺的机会降到最低。法律保护每个人拥有和使用自己财产的权利，“每个人只能从自己的劳动创新成果中获得利益。这就应验了亚当・斯密‘看不见的手’的论断，由于每个人追求自己的利益，结果导致社会经济的繁荣和进步。”

按照现代经济学的观点，公共物品是指具有共同消费性质的产品和服务，例如国家安全、社会治安、教育卫生、交通通信等。公共物品具有两个基本特点：一是“非排他性”，即一旦存在，人人都能享用，比如路灯亮了，行人都得到照明：二是“非竞争性”，就是一个人的消费和收益不会影响其他人的消费和受益，比如，一个国家的国防事业保卫了整个国家的安全，不会因为人口的变化受到影响。在现实生活中，纯粹的公共物品是很少的，大量的是“准公共物品”――在一定程度上有“排他性”，比如公路和桥梁虽然平时可以由许多人共同享用，而如果出现交通阻塞，就意味着阻止了其他人的享用。公共物品因其固有的这些特点在市场经济条件下不属于私人投资领域，其提供成为政府的主要责任。

在现代市场经济国家，政府通过国家预算开支，担负公共物品及服务的生产和供给的主要责任。政府对交通运输、邮电通讯、供水、供电、环境保护、基础研究和公共教育等公共设施和公共服务及市政设施进行大量直接投资，在基础设施和公共服务中发挥重要作用。

在市场经济条件下，政府提供公共物品及服务的一个基本方面是社会管理。现代社会的一个基本特征是市场经济成为社会运行的基础，复杂的分工、交易系统促进了经济的发展，也使得社会利益主体多元化、社会结构分层化、社会关系复杂化。但市场机制在解决社会稳定、协调发展方面有明显的局限性，难以解决全社会范围的失业、养老、工伤事故、医疗保健及扶贫助弱等社会问题，而这些问题的解决又是保证市场经济正常运行和经济社会协调发展的重要条件。因此，政府必须从全社会的整体利益出发，制定和执行各项社会政策，履行社会管理职能，对各阶层的收入和财产再分配加以调节，建立和健全社会保障体系，以保证经济与社会的健康、协调和稳定发展。

政府必须担负起处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定等责任，这就是政府社会管理职能。政府社会管理中的“社会”指的是与经济领域相对应的社会领域，或与国家相对应的市民社会；简而言之，指的是在政治、经济领域之外的那部分社会事务。政府履行社会管理职能旨在于维护社会公平与公正，着眼于收入分配调节、社会关系的调整、社会结构整合以及经济与社会的协调发展。正如同志所说：“社会管理职能，主要包括政府承担的管理和规范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会秩序的稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。”

政府的社会管理职能十分广泛。具体地说，这些职能涉及以下几个主要领域：规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；实施配套的社会政策，维护社会公正；树立科学的发展观，培育健康的市民社会；调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制等。从实践上看，西方发达国家政府社会管理实践的具体领域各不相同，但一般包括这样一些基本的社会管理领域：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理等。

(二)在我国，随着市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至思想观念都正在产生深刻的变化，需要政府更加注重履行社会管理职能，构建起与经济发展相适应的社会利益整合、社会冲突化解和社会秩序维持的机制，均衡经济与社会、人与自然之间的关系，实现环境、资源与人口的相互协调与社会的可持续发展。也只有这样，才能实现社会稳定和国家长

治久安。这是因为，“经济繁荣并不必然或自动导致社会稳定。从我国历史来看，严重的社会危机往往发生在经济繁荣期；从许多发展中国家的经验看，不公平、不公正的增长可能因为社会危机而停滞、衰退甚至崩溃。”党的十六届四中全会提出：“要坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力，不断增强全社会的创造活力，妥善协调各方面的利益关系，推进社会管理体制创新，加强和改进新形势下的群众工作，维护社会稳定。”

我国已进入了所谓的“黄金发展期”或“矛盾凸显期”(即人均GDP从1000美元到3000美元的时期)。由于经济社会不协调，各种经济社会的矛盾不断显露出来，如处理不当，矛盾激化，会引起经济社会发展停滞不前，甚至引起社会动荡和倒退。我国在进行经济发展和经济结构调整的同时，需要特别强调进行社会结构的调整，逐步消除发展中出现的矛盾和问题，促进经济和社会事业的全面发展。同时，社会主义市场经济体制的建立必然触动原有的利益格局，社会不同利益主体随之出现，利益多元化的格局已经形成。各自的利益必然带来权利意识，权利意识必然导致政治诉求，不同社会利益群体之间的矛盾也大量出现；由于我国目前正处在体制转换、结构调整和社会变革过程中，也是各种政治和社会问题的易发多发期，就业问题、腐败问题、分配不公问题、社会治安问题等，是当前人民群众反映强烈的热点问题。

在我国现阶段，传统类型的社会问题如传染病、自然灾害等依然构成对人民生活和社会安全的威胁，而在以工业化、城镇化为标志的现代化进程中，还不断涌现一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。同时，在社会转型时期，旧的社会资源分配体系、控制机制、整合机制正在趋于解体，而新的体系与机制尚未完善并充分发挥作用，所以诱发和加剧了一些特殊类型的风险，如贫富差距过大、社会越轨乃至犯罪激增、传染病控制难度加大、族群冲突加剧、道德失范、信任危机和控制失灵等。

当前我国的社会治安、劳动就业、公共安全、社会公平、弱势群体、人口和环境等方面的问题相当突出。作为社会稳定与社会风险重要指标的联名信增加率、集体上访增加率等指标不断上升，标志着我国进入了社会风险加剧的时期。据报道，2003年北京市办受理群众联名信2000余件，签名人数17万令人次，同比分别增加了8％和18％；集体上访1059批4万余人次，同比分别增加了11％和46％。北京市各区县、局总公司受理群众联名信2800余件，签名人数21万余人次：集体上访4600余批9万余人次，均比2002年有一定幅度的增长。

这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的难度加大。面对这些新的挑战和问题，政府开始日益重视社会管理方面的改革。指出：“落实科学发展观，必须加快政府职能转变，全面、正确地履行政府职能。”“非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”党的十六届三中全会把政府职能定位为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，将社会管理明确定义为政府的主要职能之一，表明防范和治理社会问题，确保社会安全、协调发展，已经逐步上升成为具有十分重要的战略选择。

(三) 面对日益严峻的社会问题、社会冲突和政府社会管理职能履行方面的缺陷，必须下大力气推进社会管理体制创新，强化我国政府的社会管理职能，提高政府社会治理能力。当前尤其应着重在以下几个方面深化改革：

首先，必须创新社会管理体制，推动“多中心主体”社会治理。由于我国所处的时代背景、经济发展水平、生产关系和政治制度等与西方国家存在差别，我国社会主义市场经济并不像西方国家那样主要靠经济基础的自发缓慢演变而成，而必须主要靠政府外力推动在较短时期内建立而来。这必然导致政府在社会管理中的生产者角色过重，而作为安排者和监管者的角色弱化。

在公共领域，公共物品及服务的提供与生产是有明显区别的。在美国学者埃莉诺・奥斯特罗姆看来，提供是指通过集体机制对公共物品或服务的提供者、数量与质量、生产与融资方式、管制方式等问题作出决策，即对公共物品或服务的安排和监管；生产则是指“将投入变成产出的更加技术化的过程，制造一个产品，或者在许多情况下给予一项服务。”政府必然是绝大多数公共服务的提供者，但不一定是公共物品或服务的生产者。在目前，我国政府必须有效地实现其安排者和监管者的角色，尽量减少其生产者的角色，更好地利用市场这种高效机制来进行公共服务的生产和提供。在充满竞争与选择的市场经济时代，有效的社会管理必须依赖于有效的社会自我管理机制的完善。

事实上，在当代，社会管理涉及社会生活的各个方面，关系到社会各个不同层次、不同阶层、不同团体的利益，而社会管理的主体构成也从传统的国家或政府(立法、司法和行政机关)扩展到了所有的公共部门(国家或政府、第三部门、非盈利组织或中介组织等)以及公民个人，社会管理变成一种包括政府管理在内的全社会的“多中心主体”的开放式公共治理。治理结构主体的多元化是现代公共治理的一个重要特征。因此，政府应重视从社会体制中开发和培育社会管理的“合作”力量，构建“党委领导――政府负责――社会协同――公民参与”的社会管理新格局，推动“多中心主体”社会治理，构建以“善治”为主导的和谐社会。

必须推进社会管理体制改革，加强社会管理部门的专业化建设，合理分工，各司其职，互相协作；明确与强化政府的社会管理职能，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的多元化社会管理模式；切实发挥好基层党组织和共产党员服务群众、凝聚人心的作用，城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力；健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，引导群众以理性合法的形式表达利益诉求；建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意的反映渠道：建立健全社会预警体系，提高保障社会公共安全和处置突发事件的能力。

其次，应强化关键的管理职能，解决最突出的社会问题。同志指出：“社会管理就是通过社会政策和法规的制定来依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。”当前，迫切需要政府强化以下几项关键的社会管理职能：一是强化收入分配职能，调节收入分配，维护社会公正。政府应制定公平合理的收入再分配政策，协调好各种利益关系。二是加强社会治安综合治理，保障人民群众生命财产安全。尤其是必须加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，三是强化卫生服务职能尤其是食品药品监管职能，确保人民群众的生活和生命安全。四是强化人口与环境管理职能，保障经济和社会的可持续发展。

再次，要加强社会管理的法制化、规范化和程序化建设。从经济学的角度看，官员和普通人一样具有“经济人”的特性。以此为基点，公共选择理论家把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同决策的反应。公共选择理论家认为，由于内部激励机制的缺失，使得公共部门官员缺乏金钱上的动机来追求高效率，但作为理性“经济人”，他们却拥有其他目标，包括追求预算的最大化。政府社会管理应该规范化、法制化和程序化，加强政府社会管理的制度建设。制定正确、有效、规范的法律法规，重视行政执法，提高执法队伍的法制观念和执法能力，用法律方法管理社会公共事务，用制度约束政府管理行为，完善政府制定政策的规则和程序，做到决策的科学化、民主化和法治化；社会政策应该体现社会性、公平性、同一性与协调性，兼顾效率与公平；实现政府社会管理的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效。

最后，政府社会管理的方式方法应该从“重管制、轻服务”向“管制”与“服务”并重转变，以法律手段为主的管理方式取代以行政干预手段为主的管理方式。把市场竞争机制引入政府的社会管理及公共服务领域，倡导政府机构“为质量而竞争”；采用更多的企业管理手段来改造执行机构，提高管理的效率；坚持顾客导向、结果控制、简化程序的原则；适应政府信息化的要求，发展以网络技术为核心的现代信息技术，实现社会管理主体(政府)与客体(公众)之间更为广泛全面的信息交流等。

(作者单位：福建师范大学经济学院金融系)