关于深圳市市场监管体制改革的思考

2009年8月，深圳市实施政府机构改革，政府工作部门由原来的46个减少为31个，“大部门体制”是此次机构改革的重点内容。深圳此次机构改革着眼于建立决策、执行、监督三种权力既相互制约又相互协调的运行机制。根据方案，市政府机构统称为工作部门，并根据部门职能定位分为“委”、“局”和“办”。其中。“委”主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行的部门，共设7个委员会；“局”主要承担执行和监督职能；协助市长办理专门事项、不具有独立行政管理职能的机构，称为“办”。此次机构改革的一个亮点，就是将市工商局、市质量技术监督局、市知识产权局整合组成市场监督管理局，在国内第一个实现了多部门市场监管职能的有机统一，是对市场监管体制改革的一次积极探索。　 　 一、深圳市市场监管体制改革的创新与优势

根据市场监管局的“三定”方案，整合后的职能划入了原市工商局、市质监局、市知识产权局的整体职能，以及原卫生局餐饮环节的食品安全监管、原贸工局的酒类市场监管和价格监督检查职能，实现了市场监管体制的多个创新。

(一)市场监管行政执法的统一，大大提高执法效能

深圳市场监管体制改革之前，市场监管的行政执法工作分散在各个不同的部门，如生产领域的行政执法工作由质量技术监督局负责，流通领域的行政执法工作主要由工商局负责，食品安全行政执法工作由卫生、食品药监等多个部门分头负责。市场监管的行政执法政出多门，力量分散，大大降低了市场监管行政执法的效能。

市场监督管理局的成立，重新整合了市场监管工作的行政执法资源，实现了纵向市局、分局、监管所三级执法机构联动的统一执法，横向监管、执法、技术检测三方资源紧密配合的无缝衔接，执法效力大幅度提高，对违法行为的查处可以做到快速出击、准确打击，展现行政执法统一办案、专业化支撑的工作特点。

(二)市场准入和窗口服务的统一，大大提升行政服务水平

深圳市场监管体制改革前，市场准人和对外服务是由各个部门分头进行的。比如开办一家企业要到工商部门办理营业执照，要到质量技术监督部门办理组织机构代码。消费者投诉，属于生产领域的由质量技术监督部门负责，属于流通领域的由工商部门处理。市场准人和对外服务政出多门，不仅无法体现工作效率。也不便于群众办事。

市场监督管理局成立后，在职能整合的基础上，可以推进行政许可事项的一条龙办理，减少企业办事环节，实现窗口服务统一、便民、优化、高效以及原各个部门五条热线的统一，通过窗口业务整合和流程再造，各项网上审批业务的整合集成，能为消费者提供从投诉咨询、申诉举报到消费维权的一站式服务，从而构建一个科学合理的大窗口、大登记、大服务工作的新格局，办事效率和服务水平大大提高。

(三)产商品质量监管的统一，构筑全过程质量防线

深圳市场监管体制改革前。生产和流通领域的质量监管分别由原质监和工商部门实施，容易发生质量监管的脱节、拖拉，监管不到位的现象。

市场监管局成立后，实现了产商品质量监管的统一。首先，通过职能整合，使得产商品质量监管工作职能实现无缝对接，通过对生产领域和流通领域质量监管信息的双向追溯，建立了从源头到终端、从工厂到商场的全过程质量监管链条，监管方式更加科学高效。其次，职能整合后，可以综合质监部门和工商部门在监管方面的要求和措施，对企业产品质量监管方面措施更多，力度更大，有效性更强。在产品质量安全风险预警方面，视角更宽，反应更快，科学性更强。第三，在服务手段方面，随着产商品监管链条的统一，可以大大发挥技术标准、检验检测、维权保护、市场准入等方面的职能优势，为企业和消费者提供更加全面的质量服务。对于监管部门来讲，实行产商品质量监管职能的统一，有助于从全局来审视和把握产品质量状况，构筑全过程质量防线，科学、协调、高效地开展产品质量监督工作。

(四)食品安全监管的统一，大大提升食品安全保障水平

深圳市场监管体制改革之前，食品安全监管工作分散于质监、工商、卫生等多个部门，各部门因监管职责不清容易产生推诿扯皮等现象。将生产、流通和餐饮服务环节的食品安全监管合并到深圳市市场监管局统一管辖，是我国首次在大中型城市中进行食品安全监管无缝式衔接的一次创新性尝试，意义重大，优势明显。

第一，它实现了食品从生产到流通、餐饮环节监管责任链条的连接，消灭了以往难以厘清的一些监管职责边界。比如，前店后厂的经营形式、集中配餐的经营业态、饮品冲调制售经营行为等，都曾因难以严格按环节区分监管职责而存在过部门间争议的情况。如今实现了三环节监管的统一，争议自然消失。以往因职责不清而可能导致的监管脱节问题也迎刃而解。

第二，它实现了原有监管机构人力资源和技术力量的优势互补。原质监有实力较强的技术结构作支撑，原工商有三级监管体系和人员，整合后监管的手段和力量更加充实。

第三，它实现了食品从生产到流通、餐饮环节的连续监管，消灭了不同环节间食品追溯、追踪以及不同环节间联动监管的机制障碍，可以有效提高监管效能。

(五)技术、专利、标准、商标工作的统一，建立适应国际水平的服务经济发展平台

深圳市场监管体制改革之前，技术、专利、标准、商标这些服务分属于质监、知识产权、工商三个部门，不能形成整体优势。

深圳市市场监管局成立后，将技术、专利、标准、商标统一了起来，在全国率先实现了“专利、商标、版权”三合一的知识产权管理模式，并按照企业创新的内在规律，引导企业在技术研发的基础上产生专利，再把专利融入标准，在赢得标准话语权的基础上进一步形成商标和品牌；同时有效整合与集成了原工商、质监和知识产权部门在专利申请、商标注册、标准化、产(商)品质量检测等方面的服务功能，实现了由政出多门到统一服务的质的飞跃，并且充分发挥直属技术机构的服务优势，在企业产品生命周期的不同阶段，实现技术标准、专利、商标和测试的一站式服务，能极大地提升服务的深度与有效性，更好地适应深圳经济国际化发展的新要求。

二、深圳市市场监管体制改革存在的问题与挑战

(一)与相关部门的职能尚需进一步厘清

虽然实行了“大部制”，减少了部门之间职能的交叉、重复，但在具体工作中，依然有职能划分不清的情况。比如，在食品监管过程中，与农业部门在初级农产品的监管、与城管部门在私宰窝点的监管、与药监部门在保健食品的监管等方面，职能依然没

有完全划清，导致一些空白、交叉地带的存在，影响监管实效。

(二)行政资源不足问题较为严重

深圳市市场监管局成立后，原工商、质监、知识产权部门的人员整体划入，同时划入卫生部门餐饮环节食品安全监管职能，但却没有相应划人卫生部门从事此项工作的全部行政人员及技术力量。具体来说，全市餐饮企业有6.5万多家，原卫生部门从事餐饮食品监管的有2000人左右，但实际划转的仅90多人，技术检测设备和人员均未划转，这就使得监管资源不足的矛盾一下子突出起来，市场监管部门只有整合调剂现有力量对原有监管对象和新增监管对象进行统一管理，加之人员业务能力的提升尚需一个过程，这就大大增加了监管工作的难度。

(三)内部运行机制尚需进一步理顺

实行“大部制”以后，一个重要转变就是变部门之间的外部协调为一个部门的内部协调，这在很大程度上可以减少协调工作量，提高工作效率。但具体到市场监管部门内部，由于实现了多部门的职能融合，业务流程的梳理需要按照新的思路和内在逻辑进行再造，这也需要一个理顺的过程。比如标准化、知识产权促进、知识产权保护和消费者权益保护工作原分属质监、知识产权和工商部门，整合后，标准化与知识产权促进关系密切，知识产权保护与消费者权益保护关系密切，这就需要按业务内在联系的逻辑而非部门联系的逻辑来确定业务流程，而要把全局的各项工作流程理清还需做大量工作，同时人员观念的转变更是深层次的问题。

(四)与上级部门多头对口带来工作的不便

深圳市市场监管局成立后，由于职能的整合，要与上级多个部门对口，比如。在国家层面就要对口国家工商总局、国家质检总局、国家知识产权局、国家版权局、国家食品药品监管局(餐饮)、国家发改委(价格)、国家商务部(酒类)，在省里也大体如此。这就带来诸多问题：一是多头对口，导致对上联系的工作量大大增加；二是上级工作会议数量大增，特别是综合性会议(如党风廉政、法规等)往往内容重复，增加了工作负担；三是上级多头管理的思路和部署，与市场监管局整合后“五个统一”的要求在一定程度上形成内在矛盾，如食品监管，在深圳要打破生产、流通、餐饮的环节限制，实行统一监管，而上级依然是分段监管，因而有些工作的指导性、针对性不强，有时如果上级部门职能不清还会对本级的工作带来负面影响。

(五)法规体系滞后和执法体系不统一的矛盾较突出

从深层次上来看，影响市场监管部门履行职能的一个重要因素是现行法规体系滞后以及执法体系不统一。

在法规体系方面。现行法规的执法主体均无“市场监管部门”，以至于如果没有国家各部门的认可，深圳市市场监管部门所发的“营业执照”及其他证照可能难以在全国得到承认。

在执法体系方面。原工商和质监部门都实行垂直管理，原深圳市质监部门是两级垂管。各分局要以市局名义实施行政处罚，原深圳市工商部门是三级垂管，各分局和监管所均可以自身名义实施行政处罚。整合后，市场监管部门的行政执法实现统一，如按现行体制，就面临着分局执法机构在办质监领域案件的时候要以市局名义实施处罚，而在办理工商领域案件的时候则以自身名义实施处罚，带来工作中的许多不便。

三、推进深圳市市场监管体制改革的路径选择

虽然深圳市市场监管体制改革面临许多挑战，但这终归是改革中产生的问题，也是新生事物在形成过程中必然面临的问题。针对这些问题，必须进一步用改革的办法、靠深化改革来解决。

(一)进一步推进机构改革的深入化

从全市层面来讲，虽然2009年的机构改革已经完成，但这仅仅是走完了第一步，深化改革的任务依然很重，在确定了各部门大的职能之后，还需进一步理顺部门之间的细化职能，合理配置资源，以保证各项工作的正常运转。从某种意义上讲，机构改革不是一味作“减法”，认为机构和人员越精简越好，而是要结合实际，有增有减，对于适应政府职能转变应该加强的部门，在资源配置上应与倾斜。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，市场监管是其中重要一项，因此市场监管部门是应该加强的部门，不应与其他应精简的部门同样确定精简比例，而要适当增加人员编制和相关资源，以体现加强的原则。

(二)进一步推进市场监管职能履行的整体化

深圳市市场监管局成立后，职能增加了，平台更宽了，但工作的要求和难度也更大了。要实现职能的有机整合，而非物理整合，就必须进一步推进工作的整体化。

首先，要按照“五个统一”的要求，打破部门分割的板块机构，从整体上重新梳理业务流程，形成清晰的业务工作链条，在此基础上，明确内部机构的分工和协作关系，从而实现业务流程的再造。

其次，要发挥市场监管部门对生产、流通、餐饮环节统一管理的优势，在产品质量、食品安全监管方面实现多环节的可追溯，从而合理调配资源。突出工作重点，提高监管效率，降低行政成本。

第三，要从履行整体职能的角度，创新监管理念，建立“事前、事中、事后”全过程的监管链条。杜绝监管漏洞，形成覆盖多个环节、应用多种手段、更加科学高效的监管新模式。比如在食品监管方面，就要从三个环节全覆盖着眼。解决原来各部门之间由于职能分割造成的交叉、空白问题，同时综合运用行政监管、技术检测、消保维权等多种手段，以提高监管效能。

(三)进一步推进市场监管手段的信息化

面对新的职能和任务，要解决工作对象增加和行政资源不足的矛盾，必须有效运用信息化的手段。

要整合原各局的信息化资源，在业务流程再造的基础上，科学设计全局的信息化管理系统，将工作模式以信息化的形式固化下来，实现网上办公与监管，主要包括办公自动化系统、市场准入系统、行政监管系统。这样，一是可以提高工作效率，节省行政成本；二是可以建立工作对象的数据库。实现资源共享和各环节的可追溯：三是可以客观检查各个单位与岗位人员的工作进程与质量，及时发现问题，改进问题。

(四)进一步推进市场监管工作的法制化

为适应市场监管管理体制改革的要求，必须充分发挥深圳特区立法权的优势，不断加大法制建设的力度，为改革提供坚实的法律保障。

要在总结实践经验的基础上，制定市场监管立法工作计划，将一些亟须法律支撑的工作纳入立法计划，运用特区立法权争取法律上的突破，比如理顺执法体制问题，明确市场监管执法主体的问题，推进食品生产许可、流通许可、餐饮许可合一的问题等等，这种突破不仅对深圳市场监管部门有重要意义，对于全国也有示范意义。在实施步骤上，如果一次性立法条件不成熟，可以先立专项法规或在有关法规修改时先做局部突破，再建立整体性的市场监管法规。

总之，深圳市市场监管体制改革已迈出重要的第一步，并初显改革的优势，面对工作中存在的困难和问题，必须以创新的思维、改革的举措进一步推进体制的完善，以新体制运行的成效来检验改革的成败，从这个意义上讲，未来更加任重而道远。