扩大,转变,还是延伸

这是一个并不新，但难以讨论的话题。

对于专员办转型的议论都由来已久，但引起广泛讨论的时间节点，还是在去年财政部部长楼继伟对专员办转型提出要求以后。而今年对于专员办转型的思考与宣传，现在看起来，还方兴未艾。

专员办如何转型，以及转型方案如何落地，都需要一个探索的过程。因此在本期对专员办转型的探讨过程中，我们尽量做的是一种“定向”而非“定位”工作。其目的在于寻找下一步专员办转型的模式：是从工作范围的扩大着手，还是从职能定位的转变开始，还是以现在专员办的工作流程为基础，做一个延伸工作？

或者是三管齐下？我们做的，也仅仅是一次探讨和推测而已。

扩大论：绩效使然

以前就有财政人说过，地方政府管绩效，是自己开枪自己跑；财政管绩效，是自己出题自己答；预算部门管绩效，是有问题也不说；第三方管绩效，是不公平不公正也不公开。总之都无法取得平衡。

总体来说，这既是一个利益问题，也是一个权责归属问题。传统的财政绩效工作，是在财政系统内部和预算部门横向的监督监管工作，而专员办一直以来都在纵向的监管工作上发力――但明确的来说，发力不全。

几乎每个地方专员办都表示，专员办对于赋予自己“监管”的权力执行并不完全。这种不完全表现在几个方面：从目前的财政监督的状况看，专员办涉及的财政监督主要采取集中性、突击性的专项检查方式，存在重检查、轻日常监督的倾向。由于财政监督滞后于财政管理，不能对财政资金进行全过程、全方位的监督，财政管理中出现了很多不应该发生的问题：截留挪用资金、支出效益不高、损失浪费严重，有的甚者连人民的"保命钱"社会保障资金也敢挪用等问题。

这种单一的事后检查型的监督方式，工作带有较大偶然性，极易造成遗漏，不符合财政管理的根本要求。多地专员办表示，应当采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专门监督并存的新格局。

我们很容易发现，专员办这种将监督范围扩展至整个预算编制和执行过程中的做法，和现在的财政绩效理念不谋而合。因此有些媒体误认为专员办“要革绩效处室的命”，甚至一些专员办工作人员也将专员办转型理解为实质上是对权力结构的一次再调整，专员办是增加权力，有关业务司是出让权力。

这些都并不准确。东部某省专员办专员在接受采访时表示，在我国现行的经济监督体系中，财政监督、审计监督、税务监督、国企稽查、社会审计监督共同构成一个经济监督体系，对经济运行进行全过程、全方位的监督。专员办的监督职能隶属于中央对地方的“纵向就地监督”环节，与财政监督局的工作范围存在交叉，但属于相辅相成的关系，并非竞争关系，也并非重复监管。如果说到财政绩效工作，专员办的“纵向绩效”和财政监督的“横向绩效”加在一起，才是财政绩效体系应有的面貌。“夺权论”实际上是对专员办职能完善过程中的一种误判。

转变论：多方协调

各地专员办对自己接下来的工作定位，很多时候都用了“转型”“转变”这样的词汇。香港中文大学教授王绍光认为，“转变”并非单纯转变专员办的监督行为，更多的应该是一种协调关系的转变。

首先要协调好财政监督与其他监督部门的关系。目前代表政府行使经济监督权力的主要有：财政、物价、审计、国税、地税等部门，这些经济监督部门，都有固定的监督范围，但在具体的执法过程中，又有可能业务交叉，财政监督如果不处理好与其它经济监督部门的关系，就会造成执法部门内耗，削弱监督力量，造成处罚不规范，损害财经法纪的严肃性。因此，要对经济监督部门的监督范围进行明确的分工，以减少部门之间的业务牵制，通过协调关系，统一监督形式，统一处罚标准，从而提高监督效果。对于政府、社会关心的热点问题、难点问题，各部门可以联合起来，成立专门班子，共同行使监督职能，增进了解，相互支持。

其次还要协调好财政监督与财政部门内部各职能机构之间的关系。从微观上，财政监督是对财政分配的全过程进行监督，财政分配的大部分工作是由财政部门内部机构来完成的，财政监督的高效实施要借助于财政机关内部部门的工作成果并对其进行严格审查监督，纠正其不合理、不合规的地方。因此，财政监督要处理好与内部各职能部门之间的关系，争取其他部门的支持，促进财政监督工作的顺利推进，纠正财政分配过程中违纪、违规行为，增强财政监督的权威性。

再次要处理好与被监督对象的关系。现在很多单位对财政监督认识不足，认为财政部门只是替政府拨付资金而已，这显然是错误的，财政和监督与财政的分配职能同时存在，财政监督贯穿于财政分配的始终，有财政分配就必须有财政监督，它是政府监督的有效手段之一，各单位必须接受财政监督。另外财政机关也要做好财政监督的宣传工作，让被监督对象理解财政监督、服从财政监督、支持财政监督。

延伸论：回归正轨

相对于在此之前议论颇多的专员办职能“扩大论”，“延伸论”被更多的专员办工作人员和财政人员所接受，即专员办监督职能与财政监督职能被设计在“平行轨道”上，并行共进。

江苏省专员办党委书记、专员蔡润表示，专员办应定位于中央财政管理职能在地方的延伸，设计为财政管理链条中一个必不可少的环节，紧紧围绕财政主体业务、围绕加强中央财政管理的要求来思考和安排专员办工作。工作理念上更加强化财政管理的理念，突出日常化、规范化以及各管理环节协调配合相互制约的要求；工作重点上更加注重支出管理，着力加强预算管理、预算执行和监督控制；工作环节上更加强调事前、事中的管理控制，减少单一的事后监督检查；工作方式上更加突出调研、分析、审核、预警，大力推广信息化的管理方式和手段。

他表示，专员办工作应该重点就如何充分发挥专员办紧挨一线、贴近基层的优势，进一步完善中央基层预算单位预算管理、进一步加强中央专项支出管理、进一步加强重大财税政策执行情况调研，以及调整政府会计监督方式等方面进行分析思考，全面研究转型后相关工作的目标、内容、手段和流程等，关注与财政监督的有机配合。