从公共政策评估角度认识“清退代课教师”之举

摘要： 代课教师是中西部地区特殊的教师队伍，他们是中国城乡二元社会背景下特殊的也是必然的产物，他们支持着西部农村的基础教育，但是现在他们的命运只能用“清退”两个字来结束。本文从公共政策评估的角度认识“清退代课教师”政策，并从这个角度提出解决代课教师问题的对策。

关键词： 代课教师 清退 公共政策评估

2005年7月28日，《甘肃日报》全文刊发了由甘肃省渭源县委书记李迎新写的《渭源县代课教师状况调研》，这个报告的事实令人震惊：渭源县有600余名乡村代课教师每月仅拿着40元到80元不等的工资，每月拿40元工资的又占了代课教师的70％，部分代课教师这样的工资已拿了20年！2006年3月27日，中国教育部举行新闻会，新闻发言人王旭明指出：“在很短的时间内，将要把44.8万的中小学代课教师全部清退。”这个政策的立即引起全社会的高度关注，清退代课教师，初衷是鉴于代课教师不具备《教师法》规定的教师资格，他们教学水平一般，为提高西部农村基础教育质量而采取的政策。但是这个政策的实施，并没有解决当初的问题，反而影响了西部农村教学任务的完成和教学质量的提高。仅仅让被清退的代课教师拿到了跟他们的实际奉献不成正比的清退费，也让西部中小学严重流失教师资源，我们不得不对“清退代课教师”这一政策的合理性提出了质疑。

一、“代课教师”群体

（一）“代课教师”由来

“代课教师”是指在乡村学校中没有事业编制的临时教师。1984年底以前他们被称为民办教师，在此前从教的临时教师基本被转正或清退。自1986年底全国统一封堵新增民办教师的口子，对民办队伍实行“关、转、招、辞、退”五字方针以来，在农村中小学出现的一个新的“代课教师”群体。

（二）“代课教师”的存在现状

我国从1990年以来，基础教育适龄人口进入高峰期，农村代课教师需求随之扩张。1990年全国小学在校学生达到12241.38万人。1997年年底，全国小学在校生达到历史最高点。学生生源变动导致农村教师需求变动，1986至1997年是农村代课教师规模扩张期，1986年全国普通中小学代课教师有36.82万，1990年有55.24万，1996年上升为91.86万，据《中国教育事业年鉴》统计，1997年全国代课教师人数已经高达100.55万人。从2001年开始“逐步清退”到2005年底，全国代课教师数量从58万人下降到44.8万人，“其中分布在农村公办中小学的大约有30万人，占农村公办中小学教师总数的5.9％”。

（三）“代课教师”的存在基础

1.教育经费不足是西部农村代课教师存在的关键原因

据统计，2006年我国的财政教育支出为4752.7亿元，当年的GDP是209407亿元，教育支出仅占GDP的2.27％。由于体制、历史等多方面的原因，我国有限的教育经费多数用于中东部地区，致使西部农村的基础教育成为整个教育体系的薄弱环节。

2.我国特殊的财政体制

我国当前财政体制的基本特点是“财权上收、事权下放”。在中央、省、市、县、乡五个层级中，县乡往往承担了大量公共服务职能。1994年分税制改革后，国家把税收大头上划中央，留给地方的只是一些数额小、零散、不稳定和征收成本较高的小税种，县乡公共支出缺少必要的税收支持，根本没有多余的资金投向基础教育。所以很多县市为减轻财政负担，选择低价聘用代课教师。

3.完成“两基”任务的现实需要

国家西部地区“两基”攻坚计划是国家有关部门经国务院批准制定的旨在解决西部“两基”问题的计划，是党中央、国务院扶持西部地区普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的重大举措。这些目标的实现，就需要改善教育设施，增加教师数量也成为了必然要求，代课教师在其中占了很大的比例。

4.西部地区教师配备不合理

2001年国务院办公厅转发的中央编制办、教育部、财政部颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》中明确规定了按在校生数量核定中小学教师编制的新标准。新标准的具体规定为：初中：农村为18.0：1，县镇为16.0：1，城市为13.5：1；小学:农村为23.0：1，县镇为21.0：1，城市为19.0：1。但是由于西部农村基础教育的教学点布局具有分布广、规模小、学生少等特点，使得许多教学点的学生人数少于新标准的规定人数，所以新标准的实施反而加剧了西部地区农村师资短缺矛盾的恶化。也就迫使农村基层政府采取聘用代课教师来补编，代课教师有了生存的土壤。

二、“清退代课教师政策”的政策分析

（一）公共政策评估

公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。陈振明给公共政策评估下的定义为：“公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的绩效、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”科学完整的公共政策过程离不开公共政策评估活动，它是整个政策过程的有机组成部分，贯穿着政策过程的始终。

（二）公共政策评估标准分析

关于公共政策评估标准，众说纷纭。邓恩在《公共政策分析导论》中将评估标准分为六类：效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性。大陆学者张国庆在《现代公共政策学导论》中提出政策评估的首要标准和次要标准的概念。在此，笔者认为，对于清退代课教师公共政策评估应该从政府的目标、西部农村的实践效果、大众媒体的反应三个方面进行讨论。

1.《国务院关于基础教育改革与发展的决定》明确规定：“调整优化教师队伍，实施教师资格准入制度，严格教师资格条件，坚决辞退不具备教师资格的人员，逐步清退代课人员，精简、压缩中小学教学人员。”这在法律上也要求了教师的合法身份。目前存在的代课教师通常不具备教师资格，在学历上也并没有达到要求，代课教师素质低，教学水平差的状况直接影响西部农村基础教育。政府清退代课教师的政策本意也是想让西部农村的基础教育更加规范化，教师配置正规化。

但是一味地清退代课教师，并没有达到预期的效果。代课教师因为时间或者经济等原因没有进行再培训，没有考取教师资格证而转正，并不一定说他们全部没有能力当上合格的教师。这种清退并没有给代课教师进入正规教师队伍的机会，而一刀切的做法很容易结束他们的教师生涯。

2.西部农村是这个政策的主要实施对象，他们的实践效果是政策评估的主要依据。代课教师清退后，许多学校面临着缺乏教师的境况，对此，教育部发言人回答：“创新农村中小学教师的补充机制，加大城镇教师支援农村教育的力度。”这个方略也许是好的，但是不可能仅仅因为这句话就能及时补充短缺的教师数量，贫困、偏远地区繁重、艰巨的教育任务，短期内没有足够的教师来填补这个缺口。

另外，即使国家想通过优秀大学生的支教，城镇教师的帮助来实现教师数量的满足，但是他们一方面对当地的教学情况、学生情况了解不够，他们的教学方式不一定适合西部中小学学生；另一方面，西部偏远地区生活条件差，工资水平低，很少人愿意真正投身于当地的教学事业，很多人只是暂时地当几年支援教师，还是会流向中东部地区，所以西部农村教师的流动量很大。所以到最后，清退代课教师的后果就是学生想上学，却没有教师教他们，被迫辍学，学生的失学率又升高，又回到了原点。

3.大众传媒在政策过程中也起了举足轻重的作用，对于政府的政策有着信息告知、引导参与、信息反馈，以及监督执行的作用。2005年11月3日《南方周末》刊登了名为《代课教师艰辛执着震动人心》的文章，引起了强大的社会反响，代课教师原本陌生的群体走入了公众的视野之内，大家也开始关注他们的生活状况。当“清退代课教师”政策出台后，一片哗然，很多教师为了农村的教育事业奉献了自己的一生，支撑着整个西部基础教育事业，现在拿到的仅仅是300―800不等的清退费，太不合理，也太不人道了。网络、报纸、电视纷纷发表评论，指出清退方式的不合理。大众媒体的反馈意见以及大众反应是对政策满意度的一种表现，是对公共政策评估的一个方面。

三、解决西部地区代课教师问题的对策分析

（一）承认代课教师的历史地位和历史贡献

代课教师作为我国特殊时期的师资过渡形态，在农村特别是条件艰苦的贫困、边远地区为我国义务教育事业作出了巨大的贡献，缓解了贫困地区师资力量短缺的困难，他们的历史贡献是不能被磨灭的。即使是现在，他们对于西部农村教育同样有着重要的作用，“两基”攻坚任务需要他们，不能简单地“一刀切”，中央和地方各级教育行政部门也应该也必须承认代课教师作为“教师”的身份，将他们列入我国师资体系，并将其作为一个教师群体给予应有的待遇和地位。

（二）建立公正的遴选和公平的补偿机制

我国很多地区都采取“一刀切”的做法清退代课教师，其实在代课教师队伍中，不乏优秀的、有能力、也热爱教育事业的人员，我们可以利用这些好的资源，免费组织代课教师参加专业、系统的教师从业培训，并成立考核评价委员会，待培训结束后举行统一过关考核，与考核合格者签订合同，授予教师资格证，派回原学校任教，提供和当地公办教师一样的待遇。针对那些教龄较长、工作业绩较突出的代课教师可考虑适当降低考核合格分数线，另外，妥善安置那些未通过考试、即将面临下岗的代课教师，给予他们更加妥当而公平的经济补偿。

（三）增加对代课教师在职培训的机会

尽管许多代课教师在努力提高自身素质与教学水平，但是他们几乎没有得到在职培训的机会和资助。为帮助他们进一步提高教育水平与教育能力，代课教师在岗期间应享有与公办教师相同的教育培训机会。各级政府和教育部门必须加大相应的财政投入，将代课教师的在职培训和提高纳入当地的教师培训计划，切实加强对代课教师的培训。比如，通过观摩、专家讲座、研讨及城乡教师交流、帮扶等多种培训方式，提高现有代课教师的教育素质和教学水平，使更多的代课教师能够基于其丰富的教育教学实践经验而不断提高教育水平，获取新的教育理念和方法，力求使得更多的代课教师通过培训有效提升其教育能力和专业素质。

参考文献：

［１］陈振明.公共政策学――政策分析的理论、方法和技术［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［２］邓恩.公共政策分析导论［M］.2版.北京:中国人民出版社，2002.

［３］张国庆.现代公共政策学导论［M］.北京:北京大学出版社，1997.

［４］李迎新.渭源县代课教师状况调研.甘肃日报，2005年7月28日.

［５］王德文.中国农村义务教育：现状、问题和出路.中国农村经济，2003（11）.

［６］傅剑锋.代课教师艰辛执着着震动人心［N］.南方周末，2005年11月3日.