谁是地方债务僵局的接盘者

谁是数万亿元地方债务的最终埋单者，地方政府、银行、中央政府、国民？在中国这样一个国有资源+国有资产+国有银行的制度背景下，地方债务并不会如欧美国家般危机爆发，但最终埋单者却极可能击鼓传花至广大国民。

“实际上各国都是这样的。”金融重点实验室主任刘煜辉向《凤凰周刊》记者讲述了地方债务的真实风险和有关部门的可能对策。日前，中国社科院金融重点实验室向央行提交了一份《地方政府债务水平与偿债能力》报告。

凤凰周刊：地方政府债务，你们评估的结果怎么样？

刘煜辉：现在有四个版本的债务数据：财政部的、央行的、银监会的、审计署的。

我们感觉央行的口径可能应该更准确。央行报告称，截至2010年末，地方政府融资平台贷款不超过14.376万亿元。

因为宽口径情况会准确一些，其他版本的都会压一压这个数据。真实情况也是如此，我们下去以后发现，单是现金流能够覆盖的项目负债是非常有限，多数必须依赖配套的土地和政府的财政补贴才能覆盖。而配套的土地价值是与经济周期相关，但对土地入账作资产评估时，隶属于地方政府的评估机构，往往会采用一个比较乐观的估值。随着房地产市场走弱，将出现土地不能覆盖要偿付的本.息现金流问题。

其实，很多的地方政府项目，评估都是不科学的。在中国，一条高速公路日车流量要超过1万辆才可能保证项目现金流的覆盖，而现在湖南省11条高速公路，能够达到这个标准的只有2条：耒宜高速、临长高速。

财政补贴也是一样，如果税收跟不上步伐，政府就会出现还债缺口。这就是为什么政府一直想顶着，不让经济增速掉下来。经济一旦下行，这些债务风险都会露出水面。

凤凰周刊：每年政府需要偿还银行的债务是否形成了精确的测算？

刘煜辉：整体来看，最近两三年，包括2011年偿债压力很大。按照现在财政口径，最近两年偿付债务的压力是4万亿元。

地方政府这一块，假设它的土地和税收能够作为偿付的来源。过去十年，财政收入加上土地收入的平均增长率是20%，这意味着如果政府偿债率高于20%，那地方政府就有财政缩瘪的压力。而2011年的偿债率接近40%，要还的钱占整个地方政府这两块收入的40%。

凤凰周刊：中国地方债形成的主要原因是什么？

刘煜辉：大家一直没搞清楚，其实货币是从属于财政。中国货币扩张来源于各级政府的投资活动。所以中国的核心问题应放在财政口，而不是大家都去关注货币口。

如果财政是处于扩张状态，货币实际是控制不住的。目前，这一边是政府一直在扩，另一边央行一直在收，累得半死但收不住，有很多东西不是央行所能控制的，最后导致投资扩张。

所以问题的症结在政府部门。政府要有所收敛才有希望，不能把中国32年的改革开放都看作一个整体。实际上不是这样的，是近八年发生真正强化投资和出口导向的现象，不要往前推。

1994-2002年这个时段实际投资增长率达12%，而这一届政府的投资增长率是23%，几乎翻了一倍。要维持这么高的增长速度，从货币角度讲，就要长时间保持一个非常低的利率才能刺激投资。所以从2003年到现在，整个利率的平均水平是负0.35%。所以改革开放20多年累积的东西，在这8年慢慢流失。

凤凰周刊：根据你们研究和接触，地方政府、央行、财税部门各自对债务风险是何心态？

刘煜辉：地方政府知道问题很严重，但也知道若把问题讲得很严重，银行就会跟它断绝来往，更加恶化债务。

最高决策层也知道问题的严重性，包括银监会、央行非常清楚，不然不会这么急。两年时间里，清理地方债的文件下了不知多少份，仅银监会就发动了4轮清理。

现在很多地方政府是以新债偿旧债，若不放行，很多项目现金流马上就会有问题。好多高速公路公司的财报业绩，实际还是地方财政贴的钱，而且它的很多融资都是靠短期信用来抵，压力很重。

凤凰周刊：解决地方债问题，高层有没有一个安排？

刘煜辉：我只能说有预案。就是还得要中央政府信用出面，因为光靠地方政府和银行是解决不了的。所谓中央政府信用要出面，就是中央接过银行的烂摊子，把它给解放出来。

凤凰周刊：具体会怎么做？

刘煜辉：技术手段万变不离其宗。比如说成立一个机构，不一定叫资产管理公司，通过发债的方式，筹集资金，但这个发债必然是中央政府信用的债。

筹集到资金后，把各个银行解决不了的债务先收过来，当然这个收过来肯定有一个价格的特别商议。

收过来以后放到统一的机构下管理，然后建立一个偿债基金。偿债基金与中央政府的转移支付以及地方政府的同期收入挂钩。

中央政府如果发债，一定是长期债，不像银行发的三五年中短期债。三五年时间过得很快，2009年4万亿投资形成的负债，马上要追债了。一旦逼得很紧，最坏局面就出现了。银监会出于职责要求银行不再融资给地方政府，不能新债换旧债，大家只好想办法资产变现，但集中变现的话就会造成资产价格往下走，宏观经济就会出现大的波动，这是中央政府不愿看到的。

中央政府发一个三十年的债，至少把信用展期了。宏观上讲，信用展期相当于把债务展期了。然后建立一个偿债资金，每年慢筹集，不逼那么紧。

这是一个延缓的安排，若中国经济软着陆，项目本身不断产生的效益就能够冲掉当初发债的钱，事情就会朝良性方向发展。

凤凰周刊：中央政府发债，从银行买下呆坏账，感觉是全国百姓在帮助地方政府解套。

刘煜辉：肯定最终都是要通过税收增加，货币的贬值，以时间换空间，转移到家庭身上去。

实际上各国都是这样的，美国债务是转移到全世界人民。处理这个问题，名声肯定不会好听。我个人觉得应该不要以特别的道德去评判，这本身只是个技术手段。

如果有一个伤疤，你一直不去管它，让它留在地方政府身上，留在银行身上，有可能会感染。因此必须给它做一个手术，割掉，然后再敷上药。伤不是手术本身造成的，而是前面累计成的。

现在，境外投资机构做空中国最主要的一个依托就是政府债务和银行的坏账。它们想让问题发酵，把整个国有银行体系拖进去。

对此，我们现在所做的，是从技术层面减少国家的损失。然后是讨论安排什么样的制度建设，来预防再次造成新伤。

凤凰周刊：根治地方债务病，中央与地方关系上应作何调整？

刘煜辉：未来的制度，税制会做调整。

因为分税制迫使地方政府短期行为，任期制的短期行为相互重叠相互激励，形成很强的届别机会主义，新官不理旧账。未来的制度安排必须形成长期稳定税收，减少一次性的基金型收入安排。主要减少“一次性捞一笔，卖一笔是一笔”这种，要把它变成均衡的。

然后再加上一个市场化的渠道。让市场机制去约束地方政府行为，约束预算。

央行行长周小川日前在清华讲未来的制度安排时，提及了发行市政债和征收财产税。从他那个层面讲，不可能涉及到预算民主的问题。

发行市政债是一个有益的模式，按照周小川的想法，目前来讲能够做到的，也就是从融资口想点办法，采用堵后门开前门的方法，使得地方融资能够阳光化，用市场为地方政府建立一个约束机制。因为地方政府要从市场融资的话，就得充分披露风险，就得跟投资者去商量。

但从融资机制层面去改革是远远不够的。中国债务累积的问题，还牵涉到预算的民主和支出的透明。地方政府必须得跟辖区的民众商量，不能行政领导想干什么，然后就怎么去筹钱。

凤凰周刊：对于既有的债务，你们给出的清理方案是什么？

刘煜辉：对存量债务，我们没有提方案。我们只能给它打气：现在这个问题并不是不可处理。

实际上，融资平台存量处置方案是非常丰富的。除了政府可以将风险较大的地方融资平台债务展期，这是有效规避当前偿债高峰期到来的办法。还包括政府应及时出售部分资源和资产用来还债。目前正是市场流动性充足，大量资金找不到投资出路时，政府出售部分资产，既能获得一个很好的溢价，增强偿债能力，也可以促使资源优化配置，有利于增强经济运行活力，为未来扩大财源提供空间。

再者，政府目前进行的大规模投资可以适当压缩。自金融危机以来，政府―直在大干快上，即使今天金融危机已经过去，大规模建设仍没有停息的迹象。

例如，今年政府推出了1000万套保障房建设，高达万亿的农村水利工程建设以及地方各种基础设施建设，尽管这些工程并非可有可无，但在地方债高企情况下，大规模政府投资已然超出政府的承受能力。

政府摊子铺得太大，不仅给政府带来了沉重的债务压力，也易扭曲整个社会的资源配置，从而损伤经济体的运行效率，进而削弱了政府部门未来的偿债能力。

（实习生徐鑫对本文亦有贡献）