完善国有企业政府董事制度的思考

[摘要] 现行政府董事制度难以避免政府董事身份的官员化和管理行为的短期化，也难以避免国有企业管理固有的缺陷。加强我国大型国有企业董事会建设，首先要加强政府董事的作用，充分发挥政府董事决策过程全程参与、决策信息充分掌握、权责利比独立董事明晰等优势。设计一个多层次、多维度、可操作性强的政府董事制度，有助于促进大型国有企业的长期稳定的发展。

[关键词] 国有企业 政府董事 制度建设

自1993年《中华人民共和国公司法》颁布以来，以国有独资公司为模式的国有企业改革进入了一个全新的时期。十几年来，国有企业改革取得了较好的效果，经历了市场经济的考验。然而，在实施公司化改革之后，国有企业固有的缺陷并没有从根本上改变。2005年国务院国资委在宝钢等7家央企开始了新一轮的改革。国资委对大型国有企业改革的思路是第一步：先在国有独资公司内建董事会，委派政府，引进外部董事；第二步，条件成熟时，再引进战略投资者，进行股权多元化改制。政府董事是国务院国资委及地方各级国资委派到国有独资企业或国有控股企业董事会的董事，是国有企业改革的一项重要举措。政府董事能否发挥应有的作用，怎样才能有效地发挥政府董事的作用，需要我们进行认真地研究。

一、政府董事的性质及有效性分析

1.政府董事的性质

政府董事，是指国务院国资委及地方各级国资委派到国有独资企业或国有控股企业董事会的董事，其职责是代表国资委行使股东权利，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，监督国有企业经理人员经营行为。

大型国有企业政府董事的职能可以概括为以下几点：第一，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。第二，政府董事依靠其专长和技能，为公司长远发展战略提出意见和建议。第三，在董事会运作过程中，与其他董事进行协作，并对内部董事和独立董事形成制衡。第四，对经营者进行监督，防止和制止“内部人”控制问题。

在我国国有企业改制的特定阶段，政府董事还将在大型国有企业中长期存在，他们对促进国有企业法人治理结构，完善国有企业董事会建设发挥了重要作用。强化大型国有企业董事会和政府董事的地位和功能，可以起到一箭双雕的作用：既通过政府董事来化解由于经营者兼任董事导致的内部人控制，又通过强调政府董事的专业能力来提高国资委对大型国有企业战略发展等重大事项的话语权。

2.政府董事制度有效性分析

目前，社会上对政府董事制度的有效性也存在一些质疑的观点。归纳起来，有如下三类：一是担心董事会作用的强化，会削弱经理人的地位和作用，由此可能产生企业运营的效率损失。持这种观点的人认为，政府董事如果不了解企业的真实运营情况，就很难做出正确的决策；而要了解这些信息，则必然又会介入企业内部事务。实际上，新加坡淡马锡公司或者香港政府企业的公司治理机构安排及其所取得的成效就可以驳倒这类质疑。但在现实中，由于这类质疑多来自于现有制度的既得利益者，即现有企业的管理层，因此该类质疑成为大型国有企业政府董事制度建设的一大绊脚石;二是秉持“只有私有化才是国有企业改革惟一出路”观点的研究者，他们认为国有企业董事会改革只是回避产权改革这一根本问题，如果没有代表人格化资本的私人股东，董事会建设将徒有其表，国有企业的改革仍是走过场。然而，新加坡淡马锡公司的实践再一次对这类观点构成冲击，仅从简单的比较看，淡马锡公司政府董事占多数的董事会制度至少有借鉴的必要;三是担心改革的不系统或者无法配套协调，而使政府董事制度的改革不能达到目的，成为“照猫画虎”或者“画虎不成反类犬”。这类观点并不是否定政府董事制度和董事会制度改革，相反却是支持的。然而，他们担心仅凭政府董事制度本身，难以达到国有企业改革的目标。

归结起来，这里的担心主要涉及到三个主要问题:第一个问题，国资委目前在大型国有企业管理层的任免上、在重大投资决策上、在股东的收益分配上等诸多方面的权利并不充分。如何将国有资本的股东权利进行整合，规范国资委的权责职能，是大型国有企业政府董事制度建设的一大关键;第二个问题，国资委将有关股东代表权利授权给董事会之后，国资委如何对自身进行改革，怎么改革，如何与国有企业董事会分权，这也将影响到国有企业政府董事制度改革的成效;第三个问题，政府董事有违信托责任如何问责。一方面，国资委需要出台有关大型国有企业政府董事正面激励的办法和措施，以与他们所承担的责任相匹配;另一方面，需要在实践中也引入香港、新加坡对违背公司治理的政府董事的惩戒办法，切实加大对问题董事的查处和惩戒力度。

二、现行董事制度存在的主要问题

政府董事的设立对促进国有企业法人治理结构，完善国有企业董事会建设发挥了重要作用。但是，现行的政府制度还存在国有企业固有的人事管理上的缺陷。

1.政府董事身份的官员化

主要表现为：第一，董事的来源政出多门。我国的大型国有企业董事会由于董事的来源单一，却政出多门。这与公司法的有关规定相抵触。第二，董事的资格模糊。我国目前对大型国有企业董事的任职资格尚无明确的规定。特别是我国经理人市场的发育还不成熟，市场化选举董事，依靠个人“商誉”体系来选择董事似乎还不可能。第三，董事的选举走过场。目前大型国有企业基本上没有在董事会中设立提名委员会，即使设立了提名委员会，也摆脱不了大股东的干预。大型国有企业一般由政府主管部门提出董事候选人，对董事候选人的介绍也是只谈能力与成绩，不谈缺点。

2.独立董事图章化

表现为独立董事不能参与公司重大决策的制定，不能以专家身份诊断解决公司发展中所遇到的问题，不能及时发挥其监督、协助、评价等功能。造成独立董事图章化的原因主要有三个：第一，信息不对称。管理层不完全和歪曲的信息披露、信息误导等行为会严重影响独立董事的判断。第二，时间不够用。独立董事多任职、兼任现象普遍，加之对国企的具体业务不熟悉，表现出时间和注意力不足。第三，经济不独立。独立董事与企业控股股东或经理层之间存在经济利益联系，导致独立董事对监督对象采取懈怠、放纵等行为。

3.下设委员会虚置化

主要表现为：第一，制衡作用未体现。按照国际惯例，薪酬与提名委员会、审计委员会的负责人应由独立董事担任，可是现实情况是许多企业董事会下设委员会的负责人由董事长兼任。第二，专业性不强。由于我国大型国有企业董事选拔机制的不健全，委员会中往往出现不懂财务的搞财务，不懂投资的搞投资决策等现象。第三，协调功能难以发挥。董事会成员出现正面冲突时，下设委员会可以缓解冲突，但目前我国大型国有企业董事会的下设委员会很少发挥这方面的功能。

三、完善国有企业政府董事制度建设的途径

1.政府董事的选聘与退出

在国有独资企业，由国资委代行股东大会权力，直接提名并任命；在国有控股企业，由国资委代表政府股东提名政府董事候选人。目前，建立符合我国国情的健全的政府董事退出机制尚在探索中。一个有效的政府董事退出机制应包括以下几点：一是用法规的形式规定政府董事的任职年限。可借鉴独立董事的任职年限，规定政府董事任职年限一届为3年，政府董事在同一公司任职不得超过两届，届满自然退出;二是市场选择。随着政府董事资源稀缺状况的改变，当供求矛盾缓解后，市场机制和声誉机制;完全形成的情况下，由市场来选择政府董事，真正实现优胜劣汰。三是建立政府董事协会作为民间自律组织。对那些由于各种原因无法继续履行政府董事职责者，劝其退出；对那些渎职的政府董事，应依照有关法规和协会条例予以惩罚，视情节恶劣程度暂停或吊销其从业资格。

2.政府董事的激励与约束

政府董事的激励主要靠三个机制来实现：一是薪酬机制。政府董事薪酬由国资委来支付，从国有企业以税收形式上缴国家，然后再由国家返还给政府董事，真正实现“取之于民，用之于民”。至于支付形式，目前应以津贴方式为主;二是声誉机制。政府董事成员一般都有着较高的知名度和地位，十分关心自己在经理人市场的声誉，为了维护自己的声誉，他们会积极地监督经理人和内部董事;三是精神激励机制。对政府董事的自治进行考核和认定，对于业绩和声誉一直良好的表现优秀的政府董事，政府董事协会可授予他们“终身政府董事” 称号，以示褒奖。

政府董事的约束同样要通过三个机制来实现:一是经济约束机制。对于发放给政府董事的津贴，可规定当期只发放其中的70%，其余30%上缴到行业协会作为赔偿基金。等到该董事每任职年度后一定年限内（如可规定3年内）没有因为该董事职务履行而使公司受到损害的，该赔偿基金全部返还给受害者。否则，应全部将其赔偿给受害者。其次是法律约束机制。若有董事状告董事会，如果法院判定董事会要付经济责任或法律责任，这时可以查董事会做出这一决定时的记录，凡是没有投反对票的董事，都要负连带责任，政府董事也不例外。三是行业约束机制。在未来要建立完善的政府董事协会，在协会的监督下，促使国家董事们严格自律，勤勉工作。一旦渎职，将会被取消董事资格。

3.政府董事与其他董事的协作与制衡

政府董事与内部董事的协作主要体现在他们共同参与制订公司的发展战略，共同利用自己的专业知识为公司经营管理提供指导等。政府董事与独立董事的协作主要体现在都具有外部性身份上，可以合作挑选、考核、奖惩在董事会兼职的经理人员，有利于发挥外部性优势。

政府董事对内部董事的制衡主要体现在避免董事与经理人员高度重合，真正实现决策权与执行权的分权制衡，保证董事会能够做出独立于经理层的判断与选择，避免内部董事尤其是其中的执行董事自己挑选、考核、奖惩自己，防止内部董事滥用权力行为的发生等。

为了避免董事会内部化和董事会外部化现象的出现，出于董事会结构上的考虑，董事会组成应包括内部的和外部的所有者代表、企业经营管理者等，以提高企业战略决策的科学性，企业管理的科学性。通过董事会的多元化，一方面有利于形成董事内部相互监督，相互制约的平衡机制，保持董事会的公平和公正;另一方面使董事会成员在技能和经验上形成互补，形成合力,迅速提高董事会的决策效率。可考虑将国有独资和控股公司董事会的人数限定在7名～13名之间，并确定三类董事会的合理比例。(1)由出资人（国资委）代表出任的政府董事人数占三分之一；(2)由董事会提名并由出资人（国资委）批准，在公司高管层中选拔的内部董事人数占三分之一;(3)由董事会提名，在社会知名的财务、管理、金融及法律专业人士中聘任的独立董事占三分之一。这样的董事会能够反映来自不同利益群体的声音，达到有效制衡的效果。

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