个税制度改革之我见

摘要:从中国个税制度的历史沿革分析入手,在肯定其积极作用的基础上,指出现行个税制度存在的问题,结合中国现实的国情,通过借鉴发达国家个税管理的成熟经验,进而提出个税制度改革的对策,最后指出个税制度的改革势在必行。

关健词:个税;改革;公平

中图分类号:F810.424文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0019-02

一、中国个税的历史沿革

中国的个人所得税(以下简称个税)制度是在1980年首次制定的,最初的目的是调节公民收入,缓解社会分配不公的矛盾,抑制通货膨胀,促进社会安定团结,保障社会主义市场经济的健康发展。此后,个人所得税法曾于1993年、1999年、2005年、2007年多次修正;起征点也从1980年的800元,增长到2005年的1 600元,一直到2007年的2 000元;个税的扣除范围也增加了社保、住房公积金等内容。这些措施很大程度上缓解了广大职工缴纳个税的压力。随着国民经济的发展,在个税实施之后的这些年来,个税已成为增长最快的税种之一,在全部税种中的比重逐步加大,在增加国家财政收入、调节社会经济方面起到了积极的作用。

二、现行个税存在的问题

但是我们也要清醒的看到,在市场经济大力发展的今天,个人收入的差距也在逐渐拉大,个税管理的现状不容乐观,与一些发达国家相比存在不小的差距。根据中科院2009年的统计数据,工薪阶层已成为个税的主力,60%的个税是由中低收入的人承担,而欧美国家80%的个税来自高收入人群。一方面加重了工薪阶层的负担,另一方面在高收入人群中又存在大量的税款流失。现行个税的征收和缴纳逐渐背离了个税设立的初衷,与当前经济的发展不相适应,较之世界各国税制也相对落后,亟须修正完善,这些问题主要体现在以下几点:

1.申报方式不科学。在申报时间上,目前采取每月申报缴纳,在月度收入有大幅变动时,同时也造成适用税率的大幅变动,对纳税人存在不公平性。比如,某人上月收入1 000元,不缴税,下月收入3 000元,在不考虑扣减因素的情况下要按10%的个税税率缴纳税款,但事实上这个人两个月平均收入2 000元,是不应该达到缴税标准的。

在申报主体上,目前以个人为主体申报,并没有考虑单身与有家庭的职工的区别,如老人的赡养费用、子女的教育费用、住房、夫妇一方工作单独负担家庭费用等情况,这样有违税收的公平负担原则。

2.起征点过低、过死。在1980年开征个税的时候,起征点是800元,是当时职工的平均月工资60元的13倍,2008年全国城镇单位在岗职工年平均工资为29 229元,月平均工资为2 436元。不要说13倍,即使按照不到2倍测算,也应该是4 800元。近年来,中国工薪家庭因衣、食、住、行费用不断增加,但起征点长期不变,已经让广大职工感到经济拮据。

3.扣除范围太窄,扣除标准太低。扣除范围及扣除标准的设定是保证基本的生活需求,但是现在,职工基本生活开支的范围和金额越来越大,而很多却未被列入扣除范围,比如,职工的大病医疗费用、孩子的教育费用等负担沉重的费用。列入扣除范围的扣除范围过于简单,扣除标准太低与国民经济的发展不相适应,这大幅削减了个税的调节功能,不能保障低收入家庭的生活水平,违背了税负公平的原则,不能体现以人为本的思想。

4.税收的导向性不明显。一个矿工下矿井挣一万元和一个老板放贷挣一万元,谁都知道两者在付出的劳动上的区别,一个有生命危险,一个要轻松很多,但是在个税的征收上,并没有明显的行业或在需要调配的人群上的区别,这大大削减了税收的导向,不能体现国家对发展战略重点的支持和对弱势人群的关怀。

5.高收入人群的监管不利。由于中国纳税人的纳税观念的淡薄,以及多年计划经济体制下对税收的排斥,在税收征管方面存在的种种漏洞,在首先富裕起来的人群中,不少人不仅没有成为纳税的大户,反而成为逃税、偷税的典型。在中国的存款总量中,人数不足20%的富人们占有80%的比例,但他们交纳的个税却不及总量的10%。随着中国社会经济的稳定发展,个税将会成为中国税收体系中的一个十分重要的税种,在组织收入与调节社会、经济方面的作用将越来越明显。如果不能采取有效措施,遏止个税的流失,这将会对中国税收、财政体制的进一步改革与完善产生严重的不利影响。

三、个税改革的对策

在进行个税制度改革的时候,我们要以建设社会主义和谐社会为出发点,本着以人为本的原则,在考虑中国的现实国情的同时,大力借鉴发达国家的成熟经验,充分发挥个税的调配功能,体现量能征税的精神。据此,提出以下几点个税改革的对策:

1.改良个税申报方式。在申报时间上,可参考企业所得税的申报方式,实行月度预缴,可按照当月实际收入,或本人上年平均月收入,或税务机关认可的其他方式(比如单位的人均工资总额等)当月申报缴纳,年初一经确认申报方式,年度内不再调整。年度终了进行个税汇算清缴,多退少补。这样可以实现个税的相对公平。

在申报主体上,可考虑以家庭为申报对象,同时将家庭的生活必需费用纳入扣减范围。中国的个人所得税法应当充分考虑纳税人的婚姻、年龄、赡养人口等情况以及住房、医疗、教育等费用,在实行有差别的生计扣除、家庭扣除和社会扣除后,根据纯所得的大小量能课征,实现税收结果公平。

从国外看,美国联邦政府1913年建立了以家庭户为纳税单位、按年度纳税的个税制度,1998年以来,美国个税制度一开始就建立在公平、公正、公开的基础上,以家庭为单位按年度征收,对低收入家庭给予各种课税扣除,保障了低收入家庭的生活水平,体现了以人为本的思想及共享社会财富的税制理念。1998年前没有互联网,没有计算机,那时的美国能做到按家庭征税,现在的中国已可以实现全国联网,更没有理由做不到这一点。

2.起征点与物价指数、家庭成员人数挂钩。个税改革不能单纯提高起征点,个税起征点应该指数化,与物价水平挂钩。这样既可以防止出现二十年几年才调整一次的停滞现象,也可以避免连年都要调整的过于频繁的情况发生。中国的经济发展存在地区发展不平衡的问题,各地物价水平不一。可以分地区制定免征标准,实行浮动的扣除标准。经济发达地区物价高,消费范围广,免征额就应该定高一点;反之,就应该低一些。

日本个税的起征点根据家庭成员的人数多少而不同。如果有子女的家庭,起征点为283.0万日元;如果是没孩子的丁克家庭,起征点为220万日元。如果是独身者,那么起征点为114.4万日元。这一点很人性化,我们也可以借鉴。

3.增加扣除范围,加大扣除标准。个税征缴在确定“扣除范围”时,不但要确保公民的基本生活费用不被征税,更要考虑普通民众对更长远的基本生活水平的安排和计划有财力上的支持和保证。欧美发达国家采用的个税立法原则是:纳税人的基本生活费用不得征税,公民是在确保其基本生活所需之外承担纳税义务。在制度设计上,应该充分考虑到不同纳税人在赡养老人、子女抚养、教育负担、医疗保健、住房购置等方面的不同负担。目前条件下可行、有效的办法就是扩大费用的扣除范围,增加费用的扣除标准。从国外的情况看也是这样,法国对收入的定义是除去可免税优惠部分之后的家庭净收入,日本的税前扣除项目则包括基本免税额、配偶免税额等多达20多项。

4.强化个税的导向性。可以借鉴西部大开发实施的经验,在支持国家战略上重点发展的行业的同时,可以考虑职业的风险性和工作的艰苦性,对一些特别艰险的行业给予减免个税的支持,比如长期从事野外地质勘探、地下矿产开采、远洋运输等特殊行业的人员。如果在个税优惠上有明显的针对性,将体现国家对这些行业的扶持,对从事这些急难险重工种员工的关怀,也有利于吸引人才投身这些艰苦行业,强化个税的导向性,落实国家的发展战略。在国外的个税管理也体现了这一点,比如在法国等发达国家,海员的工资收入是完全免税的。

5.加强高收入人群监管。必须要增强公民纳税意识,公开纳税信息,建立诚信纳税的法制理念;完善税收征管的相关立法,改善纳税法制环境;全面实施个税申报纳税制度,通过存款实名制、银税联网等手段提高现代个税征管水平,建立真实高效的个人收入监管机制 ;加大执法力度,以刑法作后盾,提高违法成本,强化税法威慑力。美国尤其重视对民众纳税道德的教育,使民众形成了良好的纳税习惯,使民众认识到纳税是种爱国的行为。在美国,纳税人是自主申报个税,政府也给予纳税人充分的信任。但是,美国税务部门可以利用完善的网络体系,根据纳税人的社会保险号码对纳税人的各种信息进行稽核、监控,如果发现异常,可以马上从系统中调出来进行重点审核,对有瞒报和欺骗行为的人给予非常严厉的处罚,甚至投入监狱。所以,纳税人偷税行为的代价太大,一般不会轻易冒险。这样,税务部门就可以将更多的精力从征收环节解放出来,用于加强监管的力度。

综上,在这些措施配套实施之后,结合目前财富日益集中的社会现实,个税缴纳的总量可能不降反增,只是在缴纳人群构成上有所变化。工薪阶层在个税缴纳的比重有望降到20%以下,从而可以大幅减轻中低收入人群的负担,加大生活支出,达到刺激消费,发展经济的目的;而高收入人群缴纳的个税将能更切实体现“能力越大,责任越大”的社会责任感;人力资源在行业选择上也能得到更好的调节和分配,让更多的人去从事国家急需发展的事业。这样就更能体现个税的公平性和合理性,同时也突出了对经济和社会的调节功能。

四、 个税改革的紧迫性

在努力建设社会主义小康社会的今天,个税的改革势在必行,这是体现社会公平的需要,也是倡导社会和谐的需要。我们在认识改革紧迫性的同时,也要认识到它的艰巨性。个税的改革对于完善中国税制建设和促进经济发展有着重大而深远的积极意义,但这并不仅仅是税务部门一家的事,需要决策者细致研究中国的现实情况,大力借鉴发达国家的先进经验,认真制定各项完善的改革措施,尽量减轻对社会的冲击,同时还要号召全民的大力支持和参与,以大局为重,保证改革的顺利开展。

参考文献:

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