刍议检察机关提起公益诉讼范围

摘要：现行法律对损害国家利益和社会公共利益的行为缺乏足够的法律监督及法律制裁，致使国家和社会公共利益所遭受的损失往往无法追偿，现已成为一个亟待解决的现实问题。检察机关作为法律监督的职能部门，有责任也有义务承担起保护国家和社会公共利益的职责，而关于如何保护，则必须从诉讼范围上理清国家利益和社会公共利益的界限，确定如公害案件、反垄断案件等特殊案件作为公益诉讼的范围。

关键词：国家利益；社会公共利益；公害案件；反垄断案件

中图分类号：DF74 文献标志码：A文章编号：1673－291X（2010）32－0293－02

综观国外立法，我们不难看出，检察机关行使公益诉讼权都限定在国家利益和社会公共利益的范围内，对于国家利益不难理解，而对社会公共利益的含义，各国的认识则不一致。我国有学者认为，社会公共利益是一个抽象的范畴，包括我国社会生活的基础、条件、环境、秩序、目标、道德准则及良好风俗习惯等，既包括物质文明建设方面的利益，也包括精神文明建设方面的利益；既包括国家、集体的利益，也包括公民个人的合法利益等。根据我国检察机关是法律监督机关的性质，综合考虑我国目前的社会经济发展状况、依法治国方略的要求以及公民法律意识的现状等因素，也为了避免检察机关公权力的膨胀、滥用，笔者认为，我国应当规定检察机关对以下几类公益案件享有公益诉讼权。

一、侵害国家利益的案件

目前在我国民事领域，侵犯国家利益的违法行为主要是侵犯国有资产的所有权。自改革开放以来，侵害国有资产的行为日益猖獗，国有资产流失现象十分严重，表现方式多种多样。如在中外合资、合作中流失，中方资产未经评估或作价偏低；在股份制或公司化改制中的流失，资产不经评估就低价折股；在资产处置中的流失最为严重，低价出让土地，资产拍卖中招标人与竞标人相互勾结、恶意串标以及国有企业破产时相关人员互相勾结，隐瞒、侵吞资产等等。对双方当事人恶意串通，以形式上合法的转让、租赁、拍卖等方式侵吞国有资产的行为，国家很难寻求司法上的救济。因为民事行为的实施，民事法律关系的缔结、变更和消灭，当事人是受意思自治原则及处分原则调整和约束的，如果双方当事人不发生争议，司法机关只能采取不告不理的态度，国家就不能从司法程序上进行干预，制止这些违法的行为。

或许会有人诘问：现行的行政机关不能有效地保护国有资产吗？笔者以为，首先，国家利益和社会公共利益的保护，需要多种形式的救济，检察机关提起公益诉讼与有关行政机关的职能并不存在冲突或重复。行政机关追究的主要是当事人的行政责任，而检察机关追究的是当事人的民事责任。当损害国有资产的行为是以合法的民事法律关系为形式时，行政机关就难以插手，毕竟行政机关不能超越其职权去直接干预普通民商事活动。其次，建立检察机关提起公益诉讼的机制，从某种意义上说，是对其他行政机关管理漏洞的一种弥补。比如“2002年12月，湖南岳阳县检察院提起的全省公益诉讼第一案”，在国家财产权诉讼主体缺位的情况下，法律所规定的保护国家集体财产成了一句空话，国有资产的流失成为人人皆知而无以应对的问题。这与因违法行为受到损害都应得到诉讼救济的原则是相违背的。既然既有的法律程序不足以保证国家利益和社会公共利益，那么辅以更进一步的法律手段就应当是必须和必要的。所谓“进一步的手段”就是赋予检察机关公益诉权。在国有资产已经受到损害，可能流失或流失以后，由于某种原因无人提讼时，就可以由检察机关代表国家提讼，请求确认某种法律关系无效，或要求判令停止侵害、返还财产、恢复原状、赔偿损失等等。

二、公害案件

公害案件即指直接造成不特定多数人的人身、财产损害的案件，包括环境污染案件、重大的消费者权益保护案件等。对于公害案件，目前我国仍然采用的是当事人的原则，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。据此，只有人身或财产权益直接受到公害侵害的人或组织，才有权对公害行为提讼，而公害具有潜伏性，对于公害案件的受害人除利害当事人能进行举证外，其他潜在的受害人所遭到的侵害大多是间接的和无形的，很难举证予以证明，因而难以获得公平公正的处理结果。作为利害当事人个人追究公害制造者的责任决非易事，因为受害人需要证明公害行为的违法性以及行为人主观方面具有故意或过失、确定公害行为与损害结果之间的因果关系等，也就是说，对于受害人而言，通过诉讼途径主张权利是很不经济的，再退一步讲，即使是利害当事人提讼，一般也只能解决个别公益主体权益的保护，而不一定能够完全解决社会公共利益的保护。如“2000年1月8日，湖南省郴州市苏仙镇邓家塘村郭家组发生了一起严重的225名村民砷中毒事件”。应该说，郭家组中毒的225名村民是这起环境污染的直接受害者，而该组的其他村民、使用受污染地下水范围内的其他居民是潜在的受害者。对中毒的225名村民来说，由个人提起公益赔偿诉讼存在许多实际问题：村民自己中毒在身，首先需要治疗，而农民收入有限，先行缴纳医疗费用、诉讼费用，都将成为他们极为沉重的负担；而调查取证，确定因果关系等技术上的问题又为他们提讼设置了不少障碍。即使他们耗费大量的人力、物力、金钱，最后也不知道能获得多少赔偿。而对方是一家企业，人力财力都相对雄厚，即使村民提讼，结果也极有可能是以私下和解或法院调解而结案，企业象征性地付给村民一笔赔偿费，两三万元，甚至是几千元就可能使得村民撤诉。对该组的其他村民及其他使用受污染地下水范围内的居民而言，还没有损害事实，他们提讼，获得赔偿，更是路途漫漫。难道一定要等到他们都中毒才给予必要的救济吗？由检察机关代表社会公共利益，向法院提讼，请求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，然后将赔偿金集中，作为基金，对受污染的水源进行改造，为这类受害人服务。这样不仅可以避免程序的复杂化，避免众多的受害人的讼累和诉讼支出，还可以节约司法资源，提高诉讼效益，更有效地保护社会公共利益。

三、反垄断案件

市场经济的优越性就在于通过市场主体之间的公平竞争调动人们的积极性，通过竞争优化配置社会资源、调节生产机制。市场经济的关键就是竞争机制，而健康的竞争需要良好、公平的竞争环境。虽然从整体上说，市场竞争对社会经济和科学技术的发展具有巨大的推动作用，但各市场主体仍因经济实力、地理环境、资源多寡等因素不同而导致竞争能力强弱不同。反对垄断和保护竞争便成了市场经济秩序中一个必不可少的组成部分，因为垄断不仅严重妨碍良性的市场机制的形成，而且对经济秩序乃至整个经济的发展会形成一种破坏。我国的社会主义市场经济刚刚起步，对良好的市场环境和公平的市场竞争机制的要求尤为迫切，故更需警惕垄断行为的破坏性作用[1]。

2007年8月30日颁布的《反垄断法》对垄断行为作了具体的规定。垄断行为主要有以下几种类型：经营者达成垄断协议；经营者滥用市场支配地位；具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中等。此外，垄断行为还存在着行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品，滥用行政权力排除、限制竞争等等行为。对垄断行为的调查、认定，《反垄断法》规定由国务院规定的反垄断执法机构承担，但是，反垄断执法机构认定经营者构成垄断的，只能对其实施行政处罚，对受害者的赔偿责任却没有作出相应的规定。当一个企业实施了垄断行为，而反垄断执法机构却没有对其作出调查、认定，或即使调查、认定了并作出相应的行政处罚了，那么，受垄断行为侵害的受害者得经济损失得到补偿了吗？显然没有。而普通的单位和个人受害者又没有能力与垄断者抗衡，无法追究其民事责任时，如果又没有一个国家机构从维护公共利益的角度出发，对此类案件提讼，那么不仅广大社会公众的利益得不到必要的保护，而且在一定程度上也是对此类恶权行为的放纵和鼓励，因为违法行为的背后就是经济利益。特别是对一些在地方有实力的大型企业，其垄断行为指望普通民众去调查、取证并将证据提供给法庭，来证明其构成垄断，这是不现实、也是不合理的。显然，对这类案件应由检察机关提起公益诉讼，维护社会公众的合法权益，维护社会的公法秩序。

四、其他侵害社会公共利益的行为

现实生活中，侵害社会公共利益的行为是多种多样的、层出不穷的，立法不可能以列举的方式予以穷尽。为了弥补以上列举方法的不周延，必须设置该条款予以补充，以弥补列举式的不足之处。正因为该条具有的不确定性，也为了限制检察机关的公权力滥用，建议在该条款的适用上，应严格其适用程序，可规定具体案件的决定权赋予最高国家检察机关，即地方检察机关对特定案件需要适用该条款，须在征得最高国家检察机关同意后方可行使。

参考文献：

[1] 张晋红，郑斌峰.论检察机关民事诉权所及的范围[J].国家检察官学院学报，2002，（4）：77.