王安石“青苗法”的经济学分析

摘要：王安石的青苗法，在制度设计上解决了两种生产要素―农民、土地在青黄不接时面临的功能难于有效发挥的问题，较大提升了稀缺资源的使用效率。同时，青苗法具备了银行借贷的雏形和财政的功能，有效替代了北宋之前的常平仓、惠民仓的功用，兼具了两者的优点，起到了富国、抑制兼并、辅助农耕的重要作用。

关键词：北宋；王安石；“青苗法”；经济学分析；抑制兼并；冗官积弊

中图分类号：F092 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2013）03-0095-03

一、青苗法的经济学特征

北宋熙宁二年（1069年），王安石开始推行对北宋后期社会经济发展产生了深刻影响的变法运动。王安石变法的内容包括多个方面，农田水利法、均输法、青苗法、免役法（又称募役法）、市易法、方田均税法，保甲法和将兵法，而其中的青苗法以其涉及面广，影响深远而成为王安石变法的核心内容。青苗法于熙宁二年（1069年）实行，其具体内容是：规定凡州县各等民户，在每年夏秋两收前，可到当地官府借贷现钱或粮谷，以补助耕作。借户贫富搭配，10人为保，互相检查。贷款数额依各户资产分五等，一等户每次可借15贯，末等户1贯。当年借款随春秋两税归还，每期取息2分。

（一）从资源稀缺性的解决看青苗法

经济学理论认为稀缺性是资源的根本属性，相对于人类的无限欲望，资源总是处于稀缺的状态，而解决资源稀缺性的根本途径就是不断地通过技术进步与制度改进来促使稀缺资源的功能得到充分发挥，不断提升稀缺资源的使用效率。

封建社会属于农耕文明，自给自足的农业生产是封建社会的主要经济组织形式，因此，农民和土地是封建社会经济结构中最重要的两种生产要素。这两种生产要素的功能是否得到充分发挥，使用效率是否得到有效提升是决定封建社会经济社会发展状态的关键性因素。

农业生产有其自身的特点：周期长，自然条件约束性强。这两个特点决定了农业生产稳定性差，风险度高，丰收或歉收难以事前预料。一旦风险发生，农业歉收，封建社会经济结构中最重要的两种生产要素――农民、土地，都会遭受直接影响。在农业歉收的情况之下，农民的基本生活就会受到干扰，劳动力的自我维系难以实现，农民的生产效率就会降低。同时，农业歉收也会影响到下一周期的农业生产，致使土地的功能也难以充分发挥。因此，在封建社会中，由于农业生产的高风险性，农业歉收成为经常性的事件，两种主要生产要素――农民、土地，其生产功能的发挥始终处于一种抑制状态。而农业歉收的负面影响在青黄不接之时表现的最为急迫。在通常年份，农民生活与农业生产在青黄不接之时面临较大影响，而在歉收年份，农民生活与农业生产将承受更大压力，农业的周期性生产活动在极端情况下可能就此终止。

青苗法规定在夏秋未熟之前，农户可向当地官府借贷现钱或粮谷，所得钱谷随春秋两税归还官府。夏秋未熟之前，正是青黄不接之时，当农民生活难以为继，官府及时贷出钱谷，维系农民的生产能力，保障土地的正常耕种活动，从而使农民与土地两种最重要的生产要素能够发挥其应有功能。因此，青苗法从制度设计上，可以解决两种生产要素在青黄不接之时面临的功能难以有效发挥的问题，从而提升稀缺资源的使用效率。

（二）从银行业借贷雏形看青苗法

青苗法分二期散青苗钱，在正月放夏料，五月放秋料，所放钱谷随春秋两税归还，每期取息2分。青苗法与现代银行经营方式相比存在显著差别。青苗法下，只安排钱谷贷出而不涉及钱谷存入，并且，不同于银行单纯地贷出钱财，青苗法所贷虽包括钱财但仍以谷物为主。但是，青苗法已具备了银行借贷的雏形，这是这一制度难能可贵的地方。正是青苗法的这一特点，使得青苗法相比较纯粹的开仓放量、无偿赈灾，有着巨大的成长潜力。在青苗法的制度安排之下，对贫困农民的帮扶，对农耕生产的促进，更有可能发展为一种可以形成规模，发挥广泛影响的长效机制。

（三）从国家财政看青苗法

国家财政是国家或公共团体以维持其生存发达之目的，而获得收入、支出经费之经济行为。青苗法通过散放青苗钱而收取利息，可以使朝廷获取稳定的钱谷收入，从而使得青苗法具有了财政功能。从制度设计的角度来看，青苗法无疑是一个有着多重功效的优良法规。青苗法涉及主体包括四个：农民、土地、兼并大户、朝廷。如果青苗法能够得以顺利实施，就可以建立起一套帮贫济困、辅助农耕的长效机制，同时，国家亦可以得到一种稳定的财政收入。青苗法从制度功能上讲，是能够承担起接济农民、提升土地效率、抑制兼并大户、增加朝廷财政收入的作用的。

二、与常平仓、惠民仓的比较分析

北宋朝廷在青苗法实施之前，用以辅助农事的手段是常平仓和惠民仓。青苗法实施是以常平仓与惠民仓为基础，将常平仓与惠民仓之钱谷挪作青苗钱，贷与农户。直白地讲，青苗法是以常平仓和惠民仓的替代者这一角色出现在历史舞台的。

常平仓在丰收与歉收的买卖行为，其目的在于平抑粮价，平稳的粮价可以使得农民在丰产时可以高价格卖粮，获得好的收益，在歉收时可以低价格获取粮食，有助于经济社会的稳定。但是应该看到，封建社会的农耕经济以自给自足为主要特征，用于粮食交易的市场是存在的，但农耕文明的自给自足经济背景的市场与由工业文明催生的市场经济中的市场不可同日而语，无论是在功能上还是在规模上，农耕背景下的市场都要弱得多。这就决定了常平仓平抑粮价、维持社会经济稳定功能的实际影响是十分有限的。

惠民仓也是在丰收时征粮积储，但与常平仓不同的是在农业荒年时不是低价卖出而是无偿赈灾。无偿赈灾对于荒年中的灾民而言无疑如雨露般可贵，对于维系社会的稳定也有着不可替代的作用。惠民仓的优势与特点在于赈灾的无偿性，惠民仓的弊端也正是无偿性。无偿性制约了惠民仓的规模与可持续性。由于是无偿供给灾民，如果惠民仓规模过大则使得政府承担巨大的负担，如果惠民仓过小则其救济灾民的力度会十分有限。

青苗法的实施可以讲既兼具常平仓和惠民仓的优点，同时又可以避免两者的不足。与常平仓相比，青苗法不是将制度目标定位为平抑粮价，使贫民能够在歉收时可以低价格购进粮食，而是将制度目标定位为辅助农耕，抑制兼并，使农民在青黄不接之时，可以向官府申请钱谷贷款。这一特点使得青苗法对农耕活动的辅助更加直接，有立竿见影之效。与惠民仓相比较，青苗法有息放贷，避免了惠民仓官府负担过重、难以为继的弊端，使其更有条件发展成为一种可以发挥广泛影响的长效机制。因此从制度设计上讲，青苗法是一种比常平仓与惠民仓更优良、更有效的辅助农耕的法规。

三、青苗法的制度目标

（一）富国

北宋熙宁时期，三冗（冗官、冗兵、冗费）问题已经是愈演愈烈，其最直接、最显著的影响就是给北宋王朝带来了巨大的财政负担。王安石深刻认识到财政匮乏的弊病，主张理财乃政事之要。他曾向宋神宗进言：“今所以未举事者，凡以财不足故。臣以理财为方今急务，未暇理财而先举事，则事难济。”②王安石推行新法的目的之一是要设法增加朝廷收入，缓解财政困难。他在上仁宗皇帝言事书中曾提出“因天下之力以生天下之财；取天下之财以供天下之费”的思想，认为“自古治世，未尝以财不足为公患也，患在治财无其道尔。”

开源与节流是财政增收的两条根本途径。三冗问题是财政危机的结症所在，解决财政危机必先解决三冗之患。王安石没有选择直接应对三冗问题，通过裁消三冗来节制开支，而是选择了通过实施青苗法和免役法这类开源方式来增加财政收入。为使青苗法和免役法开源来之入能够弥补巨大的三冗之出，势必迫使青苗法和免役法不断提升开源力度，这为后来在青苗法实施过程中出现的息钱水平失控局面埋下了伏笔。

（二）抑制兼并

北宋时期，兼并之家蜂起，兼并行为日炽。兼并行为造成两个恶果：一是社会危机。土地兼并使得土地不断集中于豪强地主之手，其财富与势力不断增加，而大多数贫民拥有的土地不断减少，生活日益窘迫，致使阶级矛盾日益激化，社会结构的稳定受到严重挑战。二是财政危机。豪强地主在吞并土地的同时，有意将土地数量隐瞒，以逃避应缴税收。因此。在土地总量不变的情况之下，随着兼并程度加深，朝廷可以获取的土地税收却呈现出不断减少的趋势。王安石以为政府如不理财，控制社会经济活动，不但百姓深受其害，国家经济利益亦难免流失。青苗法作为法先王之道，在制度设计上希望抑兼并与振贫弱可兼而得之。因为，青苗法在青黄不接之时，散放钱谷接济民众，可以防止兼并之家在青黄不接之时放债取利，盘剥贫民，并吞土地。但是，以青苗法来抑制兼并却未必是一种有效措施。仅仅通过散青苗钱阻止兼并之家放贷，从而实现抑制兼并目的的实现，着实有隔靴搔痒之嫌。

（三）辅助农耕

王安石推行青苗法的另一个主要目的是辅助农耕。政府将青苗钱贷给贫民，使之免遭兼并之家的高利贷盘剥，解决其生活与生产问题。王安石讲：“昔之贫者举息于豪民，今之贫者举息于官，官薄其息，而民救其乏”③。魏泰也认为王安石青苗法：“以谓百姓当五谷青黄未接之时，势多窘迫。贷钱于兼并之家，必有倍蓰之息。官于是结甲请钱，每千有二分之息，是亦济贫民而抑兼并之道。”④虽然，朝廷夏秋两季贷放钱谷依然收取2分利息，但比之兼并之家的高利贷要低些，在发挥抑制兼并的同时，也可以减轻贫民的负担。从经济学角度来看，青苗法有利于封建社会经济结构中农民和土地两种生产要素功能的充分发挥，从而有助于农业生产。

四、青苗法失败探因

（一）钱谷利息水平失控

青苗法在颁布之时，明文规定在每年夏秋两收前，可到当地官府借贷现钱或粮谷，以补助耕作，当年借款随春秋两税归还，每期取息2分。但是在青苗法实施的过程中，利息水平失去控制。青苗法的实际利息负担远远超过2分之息。司马光就这一问题谈到：“窃惟朝廷从初散青苗钱之意，本以兼并之家放债取利，侵渔细民，故设此法，抑其豪夺，官借贷，薄收其利。今以一斗陈米散与饥民，却令纳小麦一斗八升七合五勺，或纳粟三斗，所取利约近一倍。向去物价转贵，则取利转多，虽兼并之家，乘此饥馑取民利息，亦不至如此之重。”⑤本意以二分低息放贷，防止兼并之家放债取利盘剥贫民的青苗法，在实际的实施过程中，利息水平完全失去控制，贫民贷得一斗陈米，归还时却要纳小麦一斗八升七合五勺，取利近一倍。青苗息钱之重成为不争的事实，所谓名则二分之息，而实有八分之息。农民从政府那里借得二分息的青苗钱，虽能应一时之急，但其产出根本无法偿还高额本息。高额的利息水平完全脱离了农业生产的规律，散放青苗钱的结果不但不能解决贫民的生活和生产问题，反而使贫民因债务困境而面临更加恶劣的生活和生产问题。韩维曾对神宗言：“近日畿内诸县近督青苗甚急，往往鞭挞取足，民至伐桑为薪以易钱贷。旱灾之际，重罹此苦。”由于青苗法严重超标的高利息，贫民自然难以承受，无法按时归还钱谷本息，而诸县督促甚急，往往使用鞭挞手段，强行收取。韩琦说：“今放青苗钱，凡春贷十千，半年之内使令纳利二千，秋再放十千，至年终又令纳利二千，则是贷万钱不问远近之地，岁令出息四千也。……臣谓王莽时官贷本万钱，岁终赢得万钱，只令纳一千。若所赢钱更少，则纳息更薄。比今于青苗取利，尤为宽少。而王莽之后，上自两汉，下及有唐，更不闻有贷钱取利之法。”⑥钱谷利息水平失控，严重超出农耕生产的承受能力，致使有着扶助农耕、抑制兼并、增加财政多种功效的青苗法，丧失了扶助农耕和抑制兼并的功能，甚至完全走向了反面，成为破坏农耕生产，助长兼并，置贫民于水生火热的恶性苛政。这是青苗法失败的直接原因。

（二）青苗法制度目标之间的矛盾

钱谷利息水平失控这一导致青苗法失败的直接原因，而导致钱谷利息水平失控的原因又可以归结为个两方面：一是制度设计问题，即青苗法制度目标之间的矛盾。二是制度实施执行问题，即青苗法官吏体系的行政能力缺乏与管理混乱。

制度目标之间的矛盾是青苗法失败的制度设计原因。北宋朝廷实施青苗法希望达到的目标是多重的：富国、抑制兼并、扶助农耕。从每个单项目标来看，都是符合社会发展需要的合理选择，有其积极意义。然而，若将三个目标放置在一起而忽视三个目标正确重要性先后排序，则必然带来目标之间的矛盾与冲突。富国、抑制兼并、扶助农耕三个目标是有重要性差异的，有着主次之分的。在属于农耕文明的封建社会，农业正常的生产活动是封建社会发展、延续的基础，有着压倒一切的重要性，“农，天下之本，务莫大焉”（《史记・孝文本纪》）。因此，辅助农耕应是青苗法最重要的制度目标。农耕活动得到有效辅助，农民得到及时救助，生活得到保障，就不必向豪强举债，则兼并之风自然就能得到抑制，国家财政收入自然也会实现增长。可是，北宋朝廷作为变法的制定者、实施者，同时又是青苗法财政功能的直接受益者，有着将青苗法的富国目标置于首位的自然倾向，并且，北宋的三冗问题如此严重，使得北宋朝廷承受着巨大的财政压力，因此，北宋朝廷又有着将青苗法的富国目标置于首位的迫切需要。然而，青苗法三目标的重要性排序的颠倒与混乱，给变法带来灾难性的结果。事实上，在实际的变法实施过程中，北宋朝廷越来越注重富国目标的追逐，而不惜以牺牲扶助农耕目标为代价。

（三）官吏体系的行政能力缺乏与管理混乱

官吏体系的行政能力缺乏与管理混乱是青苗法失败的制度执行方面的原因。在封建社会森严的等级制度下，各级官吏所需负责的是上级，乃至皇帝。在冗官的积弊之下，官吏体系的腐败、混乱、低能、低效已经达到极端程度。王安石当年在给仁宗皇帝的《万言书》中，曾这样评价当时的官僚队伍：“不才苟简贪鄙之人，至不可胜数”和“其能讲先王之意以合当时之变者，盖阖郡之间，往往而绝也”。这两句话，虽不无夸张，但确实抓住了当时官僚队伍腐败无能的基本面貌。也可以说，这正是北宋封建专制体制统治一百多年以后，官僚队伍日益腐败的历史证件。在《上时政书》中，他十分迫切地对赵祯说：“有为之时，莫急于今日。过今日，则臣恐亦有无所及之悔矣。”这里除了王安石深刻地感受到封建国家内外交困的形势已经十分紧迫之外，更包含着对国家官僚统治机器的腐败已到了即将完全失去控制的恐惧。强辩自用、排斥异己、徒说空言、脱离实际的腐败的官僚队伍，完全无法胜任严谨执行青苗法的重任。在散放和收纳青苗钱时，官吏肆意妄为，从中作弊勒索贫下之户。散敛之际，“除头子钱，减克升合，量收出剩”，⑦“以陈粟腐麦代见钱支”，⑧“仓官受入，又增斗面，百端侵扰，难以悉数”。⑦凡经手之官吏都要大捞油水，谋取私利，使得变法在实施的过程中实际的息税水平远远高出制度规定，青苗法的实施效果大打折扣。

注释：

①梁启超：《论中国积弱由于防弊》。

②《王安石传》，《宋史》卷327。

③《上五事札子》，《王临川文集》卷41。

④《上五事札子》，《王临川文集》卷41。

⑤《奏为乞不将米折青苗钱状》，《司马光奏议》卷29。

⑥韩琦：《又论罢青苗疏》，《全宋文》卷847。

⑦《奏乞权罢散青苗一年以宽民力状》，吕陶，《净德集》。

⑧《上哲宗五事》，赵汝愚，《宋朝诸臣奏议》卷149。