被侵蚀的监督权

很多中国公司热衷于管控和法人治理优化项目，许多地方的国资委也对强化董事会治理专项研究青睐有加，唯有独立的监事会治理项目少人问津。这在现代企业制度人们耳熟能详、加强法人治理愈发重要的大环境下，显得格外另类。此间，监事会似乎成了花瓶，被公众、股东、管理层、相关利益者遗忘了，最后，被监事们遗忘了！

监事会的边缘化，与现有公司权力架构下的监督权被侵蚀，有着极大的关联。然而，监事会虚软，并不等于监督权被架空。基于当下的现实环境，在实践中短期内与其追求有效的监事会，不如追求有效的监督权。

现有权力架构下监事会易被架空

监事会是干什么的？顾名思义是监督。但监事会存在的逻辑基础是什么，相信很多人还不清楚。

监事会之所以能够存在，第一个层面的原因是组织运行中的“委托-”问题。

“委托-”理论早已成为现代公司治理的逻辑起点：达到规模的企业一定会存在所有权与经营权的分离，企业的所有权人作为委托人，企业的经营者作为人。企业经营者履行义务，同时对委托人承担资产保值增值的责任。委托人和人之间天然存在着利益冲突，因此委托人既希望在企业管理的战略层面发挥影响力，也希望在企业管理的纵深层面实施监督，前者一般通过董事会，后者一般通过监事会。这样企业内部构建起的本质上是一个“三权分立”的权力架构：企业的股东会、董事会作为权力主体，行使立法权；企业经营层负责落实、执行战略决策与一般性管理，行使行政权（执法权）；监事会既要监督立法又要监督执行，行使的是司法权（监督权）。

问题在于，在实际的企业管理实践中，立法权和执法权往往被经营者所控制，形成通常所说的“内部人控制”；企业的股东会、董事会被迫侵蚀监事会的司法监督权，行使监督企业经营者管理行为的责任，监事会则被边缘化和弱化。

监事会之所以能够存在，第二个层面的原因是相关利益者保障问题。即便一个企业的所有权人和经营者达成了一致，取得利益分配的共识，但是也很有可能会侵害到其它相关利益者的利益，比如隐瞒风险欺骗银行获取低成本的融资，隐瞒产品质量缺陷侵害消费者权益等。企业的相关利益者还有很多，既包括银行、信托等服务机构，也包括供应商、商、战略合作伙伴和消费者等。客观上，相关利益者希望企业的监事会能够从长远利益出发，行使监督权，切实保障相关利益者利益。

现实情况下，监事会是对股东会负责的企业内设机构，很难抛开所有者利益，胳膊肘向外拐去保障相关利益者的利益。通过监事会来保障相关利益者的利益纯属一种想象。

正是因为这些原因，我们观察到在企业运行的现有权力架构下，监事会的监督权并非可有可无，而是很容易被有意侵蚀或者故意忽视。监事会被架空的同时，监督权并不必然被架空，只不过在企业权力架构中的定位有所改变而已。

不同性质企业的监事权履行深浅不一

现实生活中，不管是不是单纯为了某种形式或者制度要求，国有企业的监事会的确更容易建立和运转起来。除了中央企业作为一个相对独特的群体外，几乎所有地方国资委主导下完成改制的公司都建立了监事会。通常地方国资委会组建专门的机构负责管理外派监事，每家国有企业会设立5人监事会，其中3名由国资委派驻，2名由职工代表担任（一般是由纪委书记、审计部长、监察部长等担任）。

普遍建立并不意味着很好地发挥作用。国企监事会监督权发挥不好的主要原因还是认识和观念的问题。事实上，不管是什么身份（董事、监事、高管），本质上都是一个上级（例如国资委）委派的，是来自于一个阵营而不是基于财产权多元化前提下的不同利益主体。凭什么说董事就更懂事，凭什么说监事就更有党性，凭什么说高管就更懂管理？角色认知的模糊一定会带来潜在的甚至激烈的角色冲突和内部斗争。

很多成功的国有企业事实上形成了董事长或者总经理负责制，究竟是董事长还是总经理负责取决于他们的资历、能力、关系和权威。但不管是谁负责，最终的结果一定是董事长不像董事长，总经理不像总经理。国企经营中，除了一元决策者其它都是监督者，都监督就意味着监事会的空间会被侵蚀和弱化，最终导致监事会虚软、监督权履行不力。

在民营企业中，监事会的作用正在发生着重大变化。第一代民营企业或者脱胎于国有企业的改制，或者是抓住机会从零做起逐步形成了规模，但共同的特点是一般都存在一个相对强势的领袖。因此，在民营企业中往往存在着“和则合、不和则分”的情况，不像国有企业大家就是要在一个屋子里博弈，民营企业内部的监督形式更多是用脚投票。在我们所观察到的民营企业中，真正建立监事会的比例非常低。但是，随着民营企业走向第二代，突出的变化有两点：一个是企业精神领袖的退出，新的所有者和经营者都不再是企业的一元权力主体，权力客观上存在弱化和分散化的趋势；第二个是股权的分化，无论是继承还是股权激励，都使得民营企业的股权架构比过去更为分散，客观上已经存在多元化的股权安排。这两个变化对民营企业的监督权提出了新的、更高的要求，企业规模越大，用脚投票付出的退出成本也就越高，“如何在监督权的保障下实现多方共赢”已经成为第二代民营企业和民营企业家关注的主题。

上市公司可能是目前监事会制度最为规范的一个群体。企业上市之前肯定要根据证监会要求，进行改制重组和构建现代企业管理制度，董事会和监事会的建立是前提。但是在上市公司的立法导向中，同样存在董事会侵蚀监事会监督权的倾向。例如，独立董事制度的实质是发挥独立董事的独立监督作用，在董事会内实现对董事会的监督，这一制度还被称之为公司治理中的“双重监控模式”；还有就是通过在董事会下设立若干专业委员会，包括审计委员会的形式，实现董事会对经营管理层的管理监督。若干制度设计的方向都是通过强化董事会的监督权，实现企业内部的权力均衡，但这种安排产生的后果是监事会被边缘化。对各地的金融机构来说，监事会只不过是换了一个婆家，不再由地方国资委委派，而是改由财政厅委派。但有所进步的是，明确了监事会对金融机构的监督权是以财务监督为核心，在限制监事会监督权的同时，也一定程度上保障了监事会的局部监督权。同样，制度安排中也规定了由省财政厅派出的监事长（监事会主席）和监事不参与、不干预省属国有金融投资类机构正常的经营决策和经营管理活动。

可以看到，在各类型的企业中，存在共性的是监事会发挥作用都比较有限，监事会的监督权被弱化已经是不争的事实。

从支线到主线，

监事会治理不进则退

在现有的公司治理制度中，对监事会的监督权从来都是赋予的支线监督权。例如，在有限责任公司的职权设计中规定监事会、不设监事会的公司的监事行使下列职权：（一）检查公司财务；（二）对董事、高级管理人员执行公司职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；（三）当董事、高级管理人员的行为损害公司的利益时，要求董事、高级管理人员予以纠正；（四）提议召开临时股东会会议，在董事会不履行本法规定的召集和主持股东会会议职责时召集和主持股东会会议；（五）向股东会会议提出提案；（六）依照本法第一百五十二条的规定，对董事、高级管理人员提讼；（七）公司章程规定的其他职权。

而在上述七项职权设计中，有1项检查权，4项建议权，1项执行权，1项未明确权力。七项职权中，没有一项是主线权力（非它不可，绕不过去），全部都是支线权力（有固可喜，缺也无妨）。这种设计体现了监督权不得干预行政权（执法权）的原则。

而要想监事会真正发挥作用，基本的路径只有两个：一个是董事会归位，让出监督权的空间；二是监督权嵌入到执法权中，实现过程监督。短期内，国内公司治理的制度导向和管理现状很难实现董事会归位。最为可行的恐怕还是把监督权嵌入到执法权甚至是立法权中，实现过程监督。

事实上，这样的尝试实践中也在进行。例如，在企业内部控制体系建设中，监事会需要对内部控制自我评价报告出具审核意见（同时独立董事也要出具意见），这就使得监事会从某种程度上参与了主线的监督，而不仅仅是支线的监督，这种在主线权力安排上的监督肯定会更为具体而有效。

在企业治理和企业管理的各个流程链条上，都存在若干的控制节点。例如，在公司董事会议事流程中，确定董事会召开时间和确定议题是两个关键的控制点；在重大投资决策流程中，投资可行性研究报告的审核和投资资金按照进度注入是两个关键控制点；在采购流程中，采购计划与BOM系统的复核和采购品的验收复核是两个关键的控制点；大多数流程的控制点要么是重要的决策点，要么是重要的监督点。现有的治理层的关键控制一般是由董事会或者下属机构负责，管理层的关键控制一般是由经营层以及相关职能管理部门负责，监事会在关键控制上由于坚持不干预原则，就缺少相应的制度安排。

因此，要么通过董事会的改造，让董事会回归到立法权的范畴，把监督权归还给监事会；要么就是把监督权嵌入到公司治理和公司管理的主线流程中去，实现真正意义上的过程监督。如果以上两条道路都走不通，那么，参照金融机构监事会的制度安排，把监事会的作用限定在个别领域，也不失为一个理性的选择。

监事会未来的发展，就是面临这样一个不进则退的抉择。

追求有效监事会，

不如追求有效监督权

解决监事会的问题，不可避免会涉及制度层面，但单纯地等待制度的突破也不是一个积极的态度。短期内有效推动监事会治理的措施与方法究竟有哪些？

其一，狠抓监事会的人员构成。关键是两点，一是专业化，二是权威。现有的监事会人员构成中，无论是外派监事，还是职工监事，都是兼职担任。无论是时间精力，还是专业能力，还有就是自身的心态，显然都不能满足高效监事的要求。打造一个专业、专职的监事会团队，把监督作为企业管理的常态而不是可有可无，监事会监事权的发挥才有可能上一个台阶。另外，过去由于要求董事与高级管理人员不得担任职工监事，所以监事会的层次整体上向职工监事看齐，监事往往比董事的职级和权威性要差上很多，因此在监督工作中容易捉襟见肘。构建一个权威的监事会团队需要从外派监事着手，国有企业委派监事必须和董事同一级别，职工监事即便是企业中层但是作为监事身份不受企业内部管理关系的约束；民营企业则可以选择离开现任岗位的企业带头人或者资深人士担任。

其二，监事会议事的经常化。一般企业每年召开董事会不少于4次，而监事会往往召开1次，每次都是走走过场，议题有限，也解决不了大的问题。监事会行使监事权必须有一定的组织载体，不能单纯靠监事个人的能力与态度，所以监事会会议必须加大频度和效度，每次监事会的召开，要有明确的监督议题，议而有决。特别是每次董事会召开之前，监事会可以提前召开，形成的决议可以向董事会通报。

其三，延长监事（特别是员工监事）任职年限，广泛推行监事免责制度。现有的监事任期一般是3年一任，可连选连任。规定国有企业的外派监事采取轮换制，不得连续在一家企业担任外派监事。对于职工监事，缺少必要的保护措施，在实践中不乏因为正当行使监事权而惹恼了某些领导，受到打击报复的情况。对于职工监事，必须延长其任职年限，非因重大失误不得剥夺监事资格，曾经担任企业监事的员工，在企业裁员等事项中享受特别权利，如果在企业利益分配中遭受不公平对待，可以向董事会直接申诉，而不需要层层审查。从某种意义上讲，保护监事的权益，就是保障监事会的权益。

其四，推行董监事轮换制，股东委派的外部董事、独立董事等，可以轮换担任外派监事和独立监事，企业内部董事如果没有实职也可轮换担任职工监事。通过董监事的轮换，既有利于换位思考，也有利于推动董事会与监事会、经营管理层的协调。

治标易、治本难，如果外部的制度环境没有大的改变，那么也许追求有效的监事会，还不如追求有效的监督权。对企业来说，监事会的缺位会带来权力架构的失衡，但监督权的缺位，则会给企业带来灭顶之灾。如果不能让监事会更好发挥作用的话，那么就认真审视一下企业的监事权吧，这样至少可以让企业走得稍微稳健一些。

（作者系正略钧策管理咨询合伙人）