绩效导向下国库集中支付控制模式分析

一、绩效导向下的国库集中支付的内涵

财政国库集中支付一般分为直接支付和授权支付。直接支付是将财政性资金支付到收款人或收款单位账户，内容主要是基建、政府采购、工资等三部分；而授权支付是将经常性的小额支付在授权范围内交由预算单位管理，用于购买服务和小额零星支出等公务需求。实践中，国库集中支付是基于完整的“支付周期”，遵循“计划根据预算、交易根据计划、支付根据交易”的原则而形成相互相继的链条。

绩效是融经济性、效率性和效益性于一体的管理模式。绩效导向下的国库集中支付，是在支付前、支付中、支付后的不同环节与绩效评价有机结合，形成既相互独立运作、又前后衔接对应；既整体闭合循环、又不断反馈制约的资金支付控制和管理模式。基于这一理念，在拨款前，根据分期预算用款计划进度，明确部门预算用款限额和绩效目标；在用款申领过程中，将绩效目标和资源配置控制延伸到预算执行阶段，通过获取对应于业务（事项）开展和预算执行各流程的关键支付信息，强化拨款意图及产出目标；拨款后，跟踪监控拨款情况，分析拨款数、预算数和相对应的绩效目标及业绩指标，并及时调整或修正偏差，确保财政资金安全、规范支付使用。

二、国库集中支付存在的问题

国库集中支付制度的实施虽然在一定程度上遏制了用款环节腐败的滋生，提高了预算执行信息的透明度，增强了财政资金运作的安全性，取得了显著成效。但通过对H基层预算单位的调查，也不难发现这种制度还存在不可忽视的问题。

（一）“逆向选择”明显 国库集中支付制度是对政府采购行为在资金支付关口上的再次监督。但是，通过调查发现H单位所有政府采购项目仅有10%采用了国库集中支付的方式向供货单位直接付款，而90%的政府采购业务都是通过预算外资金或其它方式来操作的。经过对比发现，H基层预算单位在每年的部门预算编制中所列示的政府采购内容，基本上通过用预算外资金安排。这种“逆向选择”的主要原因就是，目前广东省对于实行国库集中支付的资金范围主要是财政拨款资金，而预算外收入并没有纳入统一国库支付范畴的结果。

（二）支付效率低 支付流程和手续繁杂是所有实行国库集中支付的基层预算单位财务人员的共识，20多个控制环节和重复使用的票证不仅加重了单位的财务工作强度，也影响了财务工作效率，还是基层单位在国库沉淀资金庞大的重要因素。

（三）滥用授权支出 在财政国库管理制度中，允许预算单位从零余额账户提取现金，用于日常办公等零星支出。单位多次通过授权备用金形式分批提款，将零余额账户资金转移到原基本存款账户或事先在行开立“小额现金账户”，财政部门虽可通过支付系统掌握其提出现金的总金额，但不能监控到现金的用途和支出情况。

（四）监督职能尚未发挥 国库集中支付制度是把监督寓于服务之中，为财政资金的安全运行和部门预算的有效执行提供强有力保障的一种制度设计。然而，目前国库集中支付制度虽然初步规范了资金的拨付渠道，但无法将管理链条延伸到每一笔支付资金的使用信息上。资金一旦支付出去，国库监管的效力也同时失效，而在支付使用和事后的审计监督、绩效评价之间又存在一段监管时滞，一些较为隐蔽的违规行为就不能及时发现、及时阻止。

三、绩效导向下的国库集中支付控制模式

构建绩效导向下的国库集中支付的控制模式，就是要融公开透明与责任落实于一体，建立基于财政资金绩效内涵和支出过程特性的考评体系，从财政资金的管理过程、使用效果来架构反映资金使用效率、资源配置结构和管理效率的过程绩效类指标体系，以及反映财政资金活动直接产出结果、产出效率和产出质量的效益指标体系，通过着力优化支出过程绩效实现的途径，实现将财政资金从“投入控制”到“产出控制”、“规则导向”到“结果导向”、从“分散控制”到“系统控制”转变，从而推动管理的理性化、信息化、精细化和绩效化。

（一）建立面向绩效目标的用款申领制度 面向绩效目标的用款申领制，实际上是将每一笔资金与其用途、目标、产出表现之间的一一对应关系在用款申请中清晰地反映出来，使预先制定的绩效目标以及业绩指标成为用款申请的依据和约束，从而督促预算单位根据预期目标谨慎申请资金，按预算规定支出用途严格使用资金。基于这一思路，首先基层预算单位应将本年度的绩效目标分解为一系列业绩指标，这种业绩指标主要是对日常业务及产出的绩效说明，包括数量、质量、时间期限、项目计划的整体进度、前一阶段业绩指标的完成情况、本阶段预期达到的业绩指标等方面的信息。其次，将业绩指标对应到支出计划，使每一项支出预期实现的效果都可以用业务表现来衡量，产出绩效实现的责任落实到每一个具体支出项目。再次，在实际申领时，除要求用款单位明确付款的单位，支出的类别、数量，付款事由，收款方单位、地址外，重点突出支出对未来的业绩影响。

（二）建立基于绩效因素的审核机制 对绩效因素的审核机制主要来自产出责任的现实约束，突出对支出的合规性、效益性的持续性关注。因此，审核主要包含了两个方面，一是适当扩充审核内容，在合规性审核的基础上，将监管延伸到更高的层次和更广的范围，充分掌握资金支付的各种信息。通过在审核内容中补充绩效性因素，消除财政部门与用款部门（单位）对资金支付的信息不对称，减少监管的真空地带；将所列开支和相对应的绩效目标及业绩指标逐一审查核对，检验有关开支的流向、用途和必要性，检查用款计划是否真正有利于实现绩效目标、是否经济有效地支持相关方案和业务工作，是否满足了资金配置的科学性和准确性。二是重组审核流程，在申请批复、清算、支付这三大关键性环节进行多重审核、多重保障，促使支付监督工作系统、有序地开展。这种基于绩效因素的审核，增加了业务的真实性、透明度，细化了业务性、绩效性内容，提高了伪造、合谋、违规行为的成本和难度，增强了预算执行的目的性和效益性，为硬化约束提供了保障。

（三）建立资金支付后的追踪问效机制 如果说国库集中支付为规范支出秩序提供了技术上的可能性，那绩效导向下的管理控制则是提供了操作上有效性和可控性。资金支付后的追踪问效报告制度正是针对支付使用和事后的审计监督之间存在滞后问题而设置，是由财政部门通过账户实时核算，完整记录每一项资金拨付、留置、结存等动态情况，及时掌握资金流动、支付、使用的有关信息，并对其相应的业务行为表现进行一系列衡量、比照、分析，准确公正地评价这些资金是否有助于提高计划任务的有效履行能力和预期目标的实现能力，最后以问效结果为重要依据，合理地控制和调整支付计划。

四、绩效导向下国库集中支付的基础完善

绩效导向的国库集中支付是针对预算执行中存在的诸多问题，借鉴ERP管理中“集成管理和综合控制”的思想，以现代计算机和网络技术为支撑的支付控制体系。因此，要构建绩效导向下国库集中支付体系，就必须不断完善制度实施的基础。

（一）完善与国库集中支付相关的配套制度 财政直接支付的额度越高，国库集中支付的效果就越明显。因此，要积极探索与国库集中支付制度相适应的新的预算外资金管理方式，逐步将预算外资金纳入集中收付范畴，加强和优化对预算外资金支出结构的管理，为国库集中支付的正常运作提供必要条件。通过推广公务卡、调控授权支付范围、强化政府采购监管等方式扩大直接支付的比例，切实提升支付效率，强化监管，共同构筑公共财政的基本框架。

（二）提高部门预算管理水平 推进财政国库集中支付制度改革，离不开部门预算改革的同步推进，其质量也决定着财政资金的使用效率。因此，在预算编制环节，通过细化预算编制，明确各项支出的方向、用途及绩效指标，强化预算刚性，使集中支付有严谨的执行依据。在预算执行环节，通过集中支付强化预算执行，防止随意调整、追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生，进一步强化预算的刚性约束。

（三）完善财政国库信息系统平台建设 财政国库信息化平台建设，是管理科学化、精细化的前提，也是国库集中支付必要的技术支撑。目前支付平台网络系统已初具规模，要适时把工作重点转移到优化核心业务的应用上来，通过运用信息技术优化信息运行的工作流程，以整合应用、资源共享为出发点，摒弃对单维的资金流进行间接控制、粗放控制的做法，将不同类型、不同主题的数据（如财务数据、资产数据、预算数据和绩效指标等）自动集成到综合性平台上，实现对业务流、资金流进行全方位、多角度、综合立体的直接控制、精细控制和集成控制。通过加强执行分析，重视预算绩效，逐步从“过程管理”向注重“结果管理”转变，实现预算指标录入－用款计划上报－用款计划审核批复－资金支付和清算－信息反馈的一体化，保证预算执行全过程的公开透明和财政资金的高效使用。

参考文献：

［1］财政部国库司：《国库集中支付基本业务释要（一）――国库单一账户体系管理》，《预算管理与会计》2005年第7期。

［本文系广东省教育会计学会“绩效管理与高校财务管理模式的重构”项目（项目编号：TJW06005）的阶段性研究成果］