关于PPP项目运行问题及其策略的探讨

摘 要：PPP项目一般具有投资大、回报周期长、环节较多、涉及专业领域较广等特征，同时PPP项目还具有风险较大、专业性强、回报稳定等特征，因此社会资本投资方应根据自身情况及项目情况及要求，谨慎决策，控制风险，以保障项目的顺利建设及运营并获得一份合理回报。本文概述了PPP模式，阐述了PPP项目运行的主要作用，对PPP项目运行存在的主要问题及其策略进行了探讨分析。

关键词：PPP项目；运行；作用；问题；策略

1 PPP模式的概述

PPP项目是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目。或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）对PPP进行了定义，PPP即政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报：政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

2 PPP项目运行的主要作用

PPP项目运行的作用主要表现为：（1）使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市公共项目建设中的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。（2）PPP项目在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高基础设施建设的服务质量。在PPP项目下，公共部门和民营企业共同参与城市基础设施的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。（3）保证民营资本的投资效益。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP项目，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。

3 PPP项目运行存在的主要问题

PPP项目运行存在的问题主要有：（1）相关的法律法规问题。PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP项目制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP项目在中国发展的主要障碍。（2）政府在公共设施建设中的角色问题。在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。（3）私人部门融资问题。相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP项目在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。（4）公共设施建设过程中低效与寻租的问题。基于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP项目在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。

4 加强PPP项目运行的策略

4.1建立健全相关法律法规。健全的法律制度环境是PPP项目赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP项目涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

4.2合理转变政府角色定位，合理界定公私作业边界。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

4.3不断完善投资市场。采用PPP项目，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP项目非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

4.4建立健全有效的监管体系。政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP项目进行我国城市公共设施建设的过程中，所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此，应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP项目能蚪】涤行У赜τ檬凳。

5结束语

城市化建设的不断推进，使得城市公共基础设施建设日益增多，并且对城市基础设施建设投融资提出了更高的要求，只有通过投融资模式的创新，才能从根本上解决长期以来的投资不足、渠道单一、主体地位不清等问题。PPP投资模式的出现解决了上述问题，其关系到国家、社会公众及私营机构之间的合作，是公共利益与私人利益的交汇。

参考文献：

[1]吴艳群，焦新武.城市轨道交通PPP投融资模式研究[J].甘肃科技.2011（16）

[2]边业等.PPP项目资本结构决策分析[J].企业导报，2016（03）