建设公共服务型政府的基本内涵

近来，在公共管理理论基础上发展起来的新公共服务理论引起重视，并被认为是政府转型的一个新的促动力。建设公共服务型政府逐渐成为各国政府改革的新目标。

公共服务型政府提出的理论演进

20世纪七八十年代，西方各国经济陷入“滞涨”局面，使得各国政府面临着这样的发展困境：一方面，由于坚持凯恩斯的“全面干预”理论，各国政府都不同程度地陷入公共财政赤字的巨大压力；另一方面，民权运动兴起，要求政府提供更多和更高效的公共服务。而庞大的传统官僚行政体制在这种形势下越显其刻板、教条、脱离民众和低效率，政府改革迫在眉睫。

新公共管理理论的产生，为政府改革注入了新鲜血液。然而新公共管理的思想并没有涵盖当今政府在实践中所应该涵盖的基本理念。而且新公共管理过分强调市场机制的作用，过分强调政府向企业学习、用企业提供商品的方式提供公共服务，往往会因在实践中公共部门与私营部门的差别，从而产生伦理上和责任上的问题。另外，在市场化过程中也出现了一些不尽如人意的腐败现象。这一切，导致公平与公正问题的凸显。

在对新公共管理进行性批判和反思的基础上，一些学者提出了新公共服务的理论。新公共服务理论是对新公共管理理论的补充和完善。其核心理念是公民和政府责任。政府的主要职责是坚持以人为本，以公共利益为主要目标，提供公民切实需要的公共服务；建立对话协商机制，公务员要帮助公民表达他们的利益要求；政府要承担法律、社会价值等全方位的责任而不只是市场的责任。

现阶段的基本理念和基本模式取向

改革开放以来，我国政府改革二十多年取得的成绩是显著的：政府规模缩小、机构精简；政府职能逐步在向适应市场经济体制的方向靠拢；行政过程逐步法治化、透明化等。但是，我国政治改革始终存在滞后于经济改革的问题，因而在经济改革即建设社会主义市场经济体制逐步深化的过程中，不可避免地出现政府职能缺位、越位、错位的现象，与市场经济相伴随的一些社会问题和社会矛盾不能得到有效解决。随着经济改革过程中社会矛盾的逐步凸显，随着中国加入ＷＴＯ、国际竞争的进一步加剧，我国政府实现模式转变，建设公共服务型政府是必然的趋势。

结合我国现阶段的经济、政治、文化环境，在借鉴西方各国政府改革实践和新公共服务理论的基础上，我们提出了我国建设公共服务型政府应该坚持的基本理念取向和基本模式取向：

应该坚持的理念取向。①坚持以人为本的公众服务导向。我国自古以来就有“以民为本”的优秀文化传统。新一届政府也不断强调“民本”的重要性，将“三农”问题提到政府要解决的重要问题上来。坚持以人为本，就要坚持以公众服务为导向而不是以顾客服务为导向。②坚持政府有限职能论。一个好的政府，不是事事包办的政府。因为，政府毕竟只是由有限理性人组成的公共组织，只能集中精力干有限的事情。根据新公共管理的观点，政府的有限基本职能是提供经济基础、提供各种商品和服务、协调与解决团体冲突、维护竞争、保护自然资源、为个人提供获得商品和服务的最低条件、保持经济稳定等。我国政府改革应该坚持的一个基本取向就是缩小政府职能，将本该由市场完成的功能让位于市场。③法治政府和透明政府。建设公共服务型政府要求政府在提供公共服务过程中必须坚持法治政府和透明政府的价值取向。法治政府是指政府必须做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有坚持法治，政府的行为才有合理性与合法性，才能做到公平公正，才能得到公众的理解和支持。透明政府是指实行政务公开，避免暗箱操作，使公众便于监督政府行政，从而减少腐败。④服务效率与服务效益并重。由于政府财力有限，所用支出来源皆是纳税人辛辛苦苦挣的钱，这必然要求政府在提供公共服务时考虑效率问题，不能像以前计划经济体制那样没有效率观念。但是，又由于公共部门的特殊利益代表性，其在提供服务过程中，除了关注效率外，还更应该关注服务提供的社会效益。

应当坚持的模式取向。①国退民进――市场化。国退民进，即逐步破除政府行政垄断，将市场机制和市场力量引入公共服务领域，形成公共服务供给主体多元（多元主体包括国企、私企、外企和民间组织）、供给方式多样的竞争局面。借鉴西方各国市场化的成功经验，其运作方式可以有以下几种：招投标、合同承包、特许经营和项目融资等。这些方式的运用，需要配套的管理制度，否则效果适得其反，这些管理制度包括工程项目法人责任制、工程监理制、合同管理制、稽查制等。②政社协作――社会化。在基本理念取向中我们谈到政府与其他社会主体之间是协同合作关系，那么政府就应当充分发挥其他社会主体例如事业单位、中介组织、社团组织、社区组织的积极性，将不必要的服务供给职能交由这些社会组织去办理，即所谓的社会化。这些组织有比政府更了解社会、更了解民众利益需求、更易于与民众协商的优势。当然，政府也可以作为参与者与这些组织一道提供公共服务，这样可以起到引导和监督的作用。③突出重点――强化公共服务职能。在市场化和社会化的基础上，政府应该集中精力，强化自己的公共服务供给职能。在项目选择上，退出生产性项目和市场性项目，增加公共服务型项目；在制度建立上，加强政府与公民对话协商制度、窗口服务制度、社会评议制度等多项相关制度的建设；在权力分配上，给予地方政府更多的管理权限，促成地方政府之间的竞争，从而调动地方政府提供公共服务的积极性。

概括地说，我国建设公共服务型政府，其基本内涵是：在经济上主要职能是制定公平规则，确保市场经济的有效运行，弥补市场之不足，为社会提供市场不能够提供的公共产品和服务；在政治上树立以民为本的治理理念，为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境；在社会问题上从长远眼光、全局利益出发，协调社会冲突，提供社会福利，确保社会健康发展。

（作者单位：河南影视集团）

编校：杨彩霞