浅论行政赔偿诉讼行政事实行为

摘要：本文通过对行政事实行为的研究，具体阐述了行政事实行为在《国家赔偿法》中的具体表现，并对行政事实行为的赔偿诉讼行为进行了论述。

关键词：行政事实行为；国家赔偿；行政赔偿诉讼

在我国，行政事实行为发生的频率很高，范围广，可以说，只要有行政机关存在就会有行政事行为发生。1995年1月1日起施行的《国家赔偿法》规定，国家对具体行政行为和违法行使职权的行政事实行为造成的损害予以赔偿，对与行使职权无关的个人行为造成的损害，因受害人自己的行为致使损害发生及没有法律规定的其他情形不予赔偿。而我国《行政诉讼法》只规定了国家对具体行政行为造成的损害予以赔偿。可见，《国家赔偿法》规定的行政赔偿范围大于《行政诉讼法》规定的行政行为侵权的赔偿范围，即将给公民、法人或其他组织造成损害的行政事实行为纳入了国家赔偿范围。②本文对此作一些分析和思考：

一、行政事实行为的概念及特征

从国际范围考察，国家承担行政赔偿责任均起自行政侵权行为。行政侵权行为可由行政法律行为形成，也可由事实行为直接构成。我国具有代表性的观点有以下三种：一是指国家行政机关做出的非以设定、变更或消灭相对人的权利义务为内容的行为。二是指行政机关及其工作人员基于行使职权的直接需要而做出的不以行政效果为目的的行为。三是指行政机关在行使职权过程中实施的与行使职权紧密相联，却又不发生直接法律效力的行为，如调查取证、维持程序、检查、执行具体行政行为的一些方法、手段等。③

行政事实行为特征如下：

一是它的内容具有非法律强制性。二是它一般无法预先设定。三是它具有公共管理性的功能。四是它应界定为行政法律事实的一种，担当着使行政法律规范转化为法律关系媒介的角色。法理学中也承认它是一种法律事实。德国民法理论认为法律事实包括事件与行为两类，其中意思表示形成法律行为，那些纯技术性、物质性的活动则属于事实行为。④因此，它与所谓“法律外行为”不同，本身具有法律调整的意义，能引发一定法律后果。

二、行政事实行为在《国家赔偿法》中的具体表现

《国家赔偿法》第3条第3、4项所规定的情形，第3条中的第2、5项，第4条中的第4项规定中有相当一部分行为是违法的行政事实行为，但其中不乏有大量的合法行为，应注意区别。《国家赔偿法》中只规定了违法的行政事实行为，具体有以下几种：（1）以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的。无论何种动机，只要与他执行的职务有关，都构成行政事实行为。（2）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或死亡的。无论过错或无过错，只要与职务行为有关，违法使用警械，伤及了不应伤及的公民造成了事实上的不法损害时，就应赔偿。 （3）非法拘禁或以其他方法剥夺公民的人身自由。

笔者认为，除行政作为的行为以外，国家机关工作人员不作为的行为致使相对人伤、残或死亡的，符合上述对行政事实行为的定义，可视为不作为的行政事实行为，应纳入国家赔偿范围，这在我国的实行不仅可维护公共利益和相对人的合法权益，还可以确保公民对违法、失职的国家机关和工作人员的控告权利的真正实现，从根本上杜绝消极行政的现象，意义重大。

三、行政事实行为的诉讼问题

我国《行政诉讼法》第67条规定，受害人请求行政赔偿，可以采取两种方式提出，一是附带方式，二是单独方式。目前，实践中有两种确认行政事实行为是否违法的途径：一是由行政机关进行确认。二是通过行政诉讼确认。应当注意的是由于被诉行为是事实行为，因而只能用确认判决或裁定判决，而不能用撤销或变更判决。随着立法和司法实践的深入发展，越来越需要建立对行政事实行为的确认之诉及与之相适应的诉讼程序制度。

笔者认为，赔偿义务机关和法定复议机关应在法院受案之前先行确认行政事实行为是否违法。虽然《国家赔偿法》在第9条第二款明确规定：赔偿请求人的要求应当事先向赔偿义务机关提出，也可以在申请复议和提起行政诉讼时一并提出。”但第13条规定，“赔偿义务机关应当自收到申请之日起2个月内依照本法第四章的规定给予赔偿，逾期不赔偿或赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起3个月内向人民法院提起行政诉讼。”这条就暗含着可先通过行政程序确认事实行为是否违法，再由法院做出确认判决。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》的第3、4条对此做出了明确规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿，应以赔偿义务机关先行处理为前提”。

行政事实行为的确认之诉中应注意几个问题：第一，确认之诉不适用行政复议前置及行政终局裁决。第二，确认之诉判决的内容是确认被诉行政事实行为的违法性。第三，在提起行政确认诉讼中不能一并请求赔偿。第四，由被告承担举证责任。综上所述，根据行政事实行为的特点和目前的行政执法实际，先确认行政事实行为是否违法，再提起行政赔偿诉讼是有相当实践意义的，在我国目前的司法条件下也具有一定的可行性。

①金志华：《行政事实行为浅论》，《宪法学与行政法学》1996年第6期。

②陈健全：《行政赔偿范围与行政复议范围之比较》，《行政法学研究》，1995年第1期。

③沈达明、梁仁洁：《德意志法上的法律行为》，对外贸易教育出版社，1992年2月版，第48页。