国企监管体系中委派财务总监角色浅析

摘 要 本文以动态变化中的国企监管体系为宏观背景，通过委派财务总监的定位分析其在国企监管中的角色，通过委派财务总监的职权分析其在国企监管中作用的发挥维度，最后以思考委派财务总监局限问题为结语。

关键词 国有企业 监管体系 财务总监

一、国有企业监管体系概况

随着中国市场经济的日渐健全和完善，国有企业改革也进入深水区，国有资产的监督问题及相关形势日益严峻。同时，国有企业监管体系也逐渐完善，目前形成了审计机关、主管单位及组织内部三种监督三足鼎立的局面。

首先是审计机关的审计监督。自改革开放后国家审计工作启动以来，国有企业一直是国家审计的重要内容，1999年甚至专门颁发了《国有企业财务审计准则（试行）》（已废除）。2011年颁发的《中华人民共和国国家审计准则》规定“审计机关依法对预算管理或者国有资产管理使用等与国家财政收支有关的特定事项向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。”其中“国有资产管理和使用”方面的内容实际上就是对国有企业的审计监督。

其次是主管单位的政府监管。2003年，各级国有资产监督管理委员会（如下简称国资委）成为国有企业的主管单位。十年来，各级地方国资委根据《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》，纷纷探索适合地方情况的国有企业监管模式，在国有企业设置董事会、监事会，并派出财务总监，以适当市场经济发展规范的方式实现对国有企业的有效监管。

最后是组织内部的自律监督。在企业组织内部的自我监督方面，主要有两种方式，一是企业组织为了实现自己正常开展而构建的内控体系，以机制的力量进行自我约束；二是内部审计部门根据相关规范和准则开展的系列内审活动，协助企业组织有效开展风险管理。

二、委派财务总监的定位及其在国企监管中的角色

地方国资委委派财务总监到国有企业，从委派行为的最表层来看是政府监管的重要方式。不过，结合其具体职能及国有企业治理、经营管理、审计等方面事项，财务总监具有多重角色，主要情况如下：

首先，是政府监管的重要方式。财务总监一般由国资委委派，其“组织工作由地方国资委组织人事部门和监事会工作办公室共同负责”，需要定期向国资委财务总监办公室报告相关事项，其财务总监的报告内容作是其年度考核的重要依据之一，实际上是政府监管的重要方式。

其次，是企业治理的重要环节。国资委对国有企业的监管实际上是出资人对相关资产的监管，其监管活动实际上属于治理层面的问题，国资委委派财务总监本身也是这种治理结构的重要环节，其主要职责是对目标企业进行即时性、全过程的财务监督，通过确保国有企业财务管理健康运行来保证国有资产的安全及有效使用。

再次，是审计工作推进的重要保障。很多地方国资委财务总监相关规程中明确规定财务总监“指导所驻企业的内部审计工作”，内部审计工作开展情况也是财务总监向国资委报告内容的重要组成。另外，有很多地方的实践证明，有财务总监监管的单位，国家审计工作审计出的经济问题及腐败事件比没有财务总监监管单位少得多，即财务总监的存在实际上也利于国家审计工作的顺利推进。

三、委派财务总监的在国企监管中的作用发挥维度

笔者参照各地的相关制度，认为委派财务总监的在国企监管中的作用发挥维度主要是如下三个方面。

首先，在基本定位层面，以向国资委定期报告的方式实现政府对国有资产的全程控制。政府监管的关键体现是定期向派出单位――国资委进行定期报告。对此，各地均制定、颁发并推进实施了《国有资产监督管理委员会财务总监报告制度》，根据地方情况对报告事项、报告程序、报告方式等内容进行详细说明，并同步形成了配套的回复制度、保密机制及问责机制。财务总监的办公地点在目标企业组织内部，办公时间与目标企业组织正常办公节奏相始终，对于目标企业来说是全程控制，藉此国资委在某种程度上实现了对国有资产的全程控制。

其次，在微观层面，以管理型监督的姿态推进企业组织财务管理的持续优化。财务监督是财务总监的基本职能，财务总监有权“调阅有关资料检查所驻企业的财务运作、重要资金收支、投资、融资、担保以及资产评估、处置等情况”，确保企业财务运行的合规、高效。财务总监同时还可以“协助企业建立健全财务控制机制”，“提出财务管理和财务运作建议或意见”，即在确保目标企业财务运行健康的基础上推进优化，可以说是企业组织财务管理持续优化的重要推手。

再次，在宏观层面，以重要事项联签的机制确保国有企业重大决策的审慎和科学。重要事项联签是委派财务总监制实践探索的重要结果，主要特点是打破了企业负责人或特定经济项目的最终审批人在重大事项审批方面的唯一决策权限，赋予财务总监以同等权力，以倒逼机制规避企业负责人或特定经济项目最终审批人的决策风险。在这方面，财务总监的责任并非仅仅是给出是否可以意义上的单纯把关，而应该“要求完善相关资料及做出书面说明”，即财务总监在把关的同时有职责推动决策行为的优化和科学化。

四、关于委派财务总监局限问题的思考

总而言之，国资委向国有企业委派财务总监是国有企业监管体系的重要环节，发挥了相当大的作用，是十多年来国有企业健康发展及改革深化的重要保证。不过，委派财务总监制在具体实务层面也有比较致命的局限。首先，财务总监以外部监督者的身份长期入驻在企业组织内部，容易与企业财务部门全体员工、企业管理层甚至董事会形成了对立，后者往往会利用组织内部的身份优势设置层层障碍，财务总监往往难以切实开展工作；其次，国资委委派的财务总监虽然入驻在目标企业内部，但没有权限涉入目标企业的组织运行中，只能列席列席企业的例会和专题会议，在财务监督方面的主要维度是查阅财务实务环节产生的系列相关资料，具有滞后性和间接性特征，在事前或事中监督方面的力度缺乏；再次，财务总监既要精通财务管理各流程的事务，也要精通企业管理层面的内容，还需懂得战略决策，关键是要有锐敏地眼光识别企业发展中的系列问题，素质要求很高，需要一定的经历和素养积淀，过于年轻或资历浅的人无法胜任，年老的人缺乏接受新理念能力，本身精力也是问题，所以可选择的人选团队很少。最后，财务总监虽然同时也是董事会成员之一，但在制衡董事会尤其是董事长方面的力度和权威不足，这方面的局限性缺失目前逐步被外部董事制度的推进实施弥补。