新型城市化背景下的“修补”型规划实践与探索

摘要：通过对杭州文晖单元控制性详细规划的实例介绍，总结了在新型城市化背景下，“修补”型控规作为规划行政许可基本依据，在编制程序和编制技术上的所面临的问题，并有针对性的提出规划编制思路，为同类型的“微调”旧城控规提供借鉴。

关键词：“修补”型规划，公共利益，历史文脉，控制性详细规划

Abstract: based on the hangzhou WenHui unit regulatory detailed planning of introducing, summarizes the new urbanization in the background, "fix" model of the regulatory planning administrative licensing basis as basic, programming and compiled in technical problems facing, and targeted puts forward planning ideas, for the same type of "fine-tuning" the old city to provide reference for the regulatory.

Key words: "fix" type planning, public interests, of historical context, regulatory detailed planning

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

1、引言

“修补”型规划是指针对成熟地区的规划微调行为。近年来随着改造力度的不断加大，城市旧城的大部分地区已基本建设成熟，各类规划也已基本覆盖，在新型城市化背景下，传统的 “推倒重来型”规划必然会被 “修补”型规划所取代。然而，“微调”并不意味着“简单”，由于必须要解决历次规划的遗留问题，同时还面临着急迫的实施性要求，该类规划往往会引起各方的强烈关注和激烈争论，处置稍有不慎便会导致规划难产。因此，对该类型规划进行研究和总结，可避免一些“政绩驱动型”的“大拆大建改造模式”所带来的巨大浪费，具有极为现实的示范意义。

2、规划背景

文晖单元作为杭州城北地区的老工业基地之一，随着城市整体的快速发展，先天拥有的区位优势、历史文化等无形资产正日益显露出转化为巨大经济价值的潜力，然而在面临许多发展机遇的同时，也存在诸多限制因素制约着文晖单元的发展，这其中既包括了老城区所固有的功能性老化、配套不足、交通拥堵等问题，也包括了工业遗产和历史文脉的保留和有效利用问题。因此，规划不但要处理好物质层面的空间规划布局，最大限度的发挥区块的潜在价值，同时还必须关注精神层面的城市记忆和文脉延续问题，超越简单化的、粗暴的大拆大建式开发，使城市发展的过程有源可依，有迹可寻，有史可鉴，更有一个和谐美好的未来。

3、规划面临的问题

3.1配套不足

本区为杭州核心区边缘的老工业基地，正处于快速的结构调整进程中，成熟社区与待改造地块并存，物质性老化、功能性失调并存，配套设施既存在量上的不足，也存在服务半径上覆盖不全问题。

3.2交通拥堵

通过对区内主要道路的通行情况进行调查，并与其设计通行能力进行了对比，主要干道均已经接近饱和，部分严重拥堵，支路更是超出了通行能力。支路网密度不够，造成出入高等级道路不畅，也直接造成了主干路、次干路的拥堵。

3.3文脉断裂

本单元拥有亚洲最大的空分设备企业――杭氧集团和国内最大的余热锅炉开发制造基地――杭锅集团，随着主城区”退二进三”战略的实施，杭氧、杭锅等工业企业搬迁已列入议事日程。搬迁后的土地如何利用？现有规划给出的答案是”铲平式”开发，基本没有考虑城市肌理和工业遗产的保护与延续。

粗略的估算表明，采取现有规划的开发方式将意味着近600颗胸径超过30cm的大树被砍伐、近6000米长度的道路被弃用、以及众多有利用价值的工业建筑被拆除的命运，这对于一个以工业遗产为鲜明特色的历史地区而言无疑是灾难性的。

3.4规划整合

文晖单元范围内共有4类27项规划，20余项已批、在建项目需要在规划中加以考虑，且其中大部分规划已通过法定程序批准实施，因此，对这些已批规划、项目和用地的协调整合将成为规划编制的一大重点同时也是难点，必须从城市整体利益角度出发，以保障公共利益为根本出发点协调各项规划、项目和用地之间的关系，同时对调整依据作出明确阐述，有理有据，既要保证规划的合理性，同时也要兼顾规划的延续性。

4、”修补”型规划探索

通过前面的分析，我们可以看到，“修补”型规划所面临的种种问题的深层次原因既有规划体系本身的不足、以及城市发展过程中所形成的种种“缺口”，同时反映了缺乏约束条件下政府强权和一些特殊利益集团对城市整体利益和公众利益不断侵吞蚕食的现实状况。因此，“修补”型控规作为规划行政许可基本依据，必须在编制程序和编制技术上双管齐下，对症下药，以公共利益为核心，关注弱势群体，在技术上修补不足，在程序上有效制约公权力，保障规划的法律地位和严肃性，促进城市建设的顺利实施。

4.1建立了一套行之有效的公共服务评价体系，并以此为标准“修补”城市不断发展过程中形成的公共服务设施“缺口”。

规划力图建立一套行之有效的评价标准体系，采用与人口相关的总量指标评价与服务半径评价相结合的方法，辅以居民调查和社区街道访谈，前者可以校核配套设施量上存在的问题，后者可以看出配套设施空间分布上的问题。

针对单元成熟地区与待改造区块并存的现实情况，配套设施安排基于两方面加以考虑：（1）对于建设较为成熟的地段，应根据需要弥补现状公共设施的不足，保障居民教育、运动、游憩等日常生活需求；（2）对于新建地区应根据对人口规模的测算配置好的非盈利性公共设施，并根据市场需求布置合理的盈利性公共设施。在配套设施空间分布 和总量上全面配置各项公共设施，保障公共利益。

4.2建立和应用了“资金就地平衡”条件下的工业遗产评估和保护的整体规划方法，并以此“修补”因城市用地结构调整所带来的历史断裂。

历史文脉保护是当前规划所面临的重要问题之一，对厂区原有用地结构与路网框架的再利用方式、原有厂区道路的再利用方式,核心的自然景观资源的再利用方式以及工业建筑的再利用方式提出了明确的指导意见，使规划超越了简单粗暴的大拆大建式开发方式，通过有意识的对老厂区的遗迹赋予新的城市功能，在增加文化韵味和居住情趣的同时更能够使人产生历史的联想，让人感受和解读本区作为老工业基地的历史脉络，感受这片土地所具有的独特场所精神和文化意义。

4.3建立了一套相关规划协调整合的技术体系，并以此为依据“修补”因多重规划覆盖而带来的规划失调问题。

落实上位规划协调专项规划修正已覆盖规划衔接周边地区相关规划整合现有项目的规划思路，切实解决因多重规划覆盖而带来的规划失调问题。

4.4深入探讨了大城市会展中心土地利用与交通组织模式，并以此作为制约公权力的技术依据。

本单元拥有迄今为止专家评出的杭州最具竞争力的平会展中心，同时也是政府打造区域会展中心的重要依托，但是政府目标过于宏大。规划在借鉴相关城市会展中心的建设模式前提下，充分论证了本区块会展中心规划建设的可能性和可行性，并且引入交通分析方法，对本区块会展中心的建设规模、展馆定位、功能布局、交通组织、经营模式等进行了深入翔实的分析研究，明确了会展中心的规模、布局及交通组织，在确保城市运行效率和公众利益的前提下有限实现政府发展意志。

4.5与规划管理工作紧密结合，加强公众参与，并以此作为制约公权力的法定程序。

在工作程序上，我们以”规管结合，阳光规划”为指导原则，采取走访、发放调查文卷、规划公示等多种形式充分征询利益相关者的意见，并在市规划局的大力推动下形成《阳光规划》等一系列制度性文件，有效加强行政自由裁量权的监督检查，并以此作为制约公权力的法定程序。

5、结语

本单元通过“修补”型规划方法的应用，避免了大的规划变动，仅进行必要的调整和修正，以最小的成本换来良好的居住、购物、创业、游憩和交通环境。为新型城市化背景下大量存在的该类型规划提供了积极的参照价值。

注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。