论公安机关柔性执法

摘要：公安部门作为社会公共安全管理部门，需要通过推行柔性执法，充分发挥公安部门的职能作用。柔性执法对公安管理提出新要求，要求民警在执法过程中，必须改变以往的单纯依靠处罚手段，充分体现以人为本思想来实现社会管理职能。当前民警柔性执法在执法理念、履行职责、执法行为和队伍素质等方面还存在问题，需要通过公安部门自身的不懈努力和社会公众的良性互动来达到实现公安管理新跨越的目标。

关键词：公安管理；柔性执法；以人为本

中图分类号：D92文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）10-0235-03

当前，中国经济社会正处于“发展黄金期，矛盾凸显期”，从社会公共安全来说也处于事故高发期，社会公共安全管理的难度越来越大，对大多数违法行为虽然可以通过处罚得以解决，但是实践表明，单纯地依靠处罚已经不能完全奏效。2010年6月，上海市政府召开全市规范和加强行政执法工作电视电话会议，市委副书记、市长韩正以“钓鱼执法”和“闵行倒楼”为案例，强调要以教育指导为先，对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”，行政执法应当积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防” [1]。公安部门作为社会公共安全管理部门，在执法内容和手段上需要侧重于服务、宣传、教育、引导，通过推行柔性执法，充分发挥公安部门的“保民生、保增长、保稳定”的职能作用 [2]。柔性执法是建设和谐社会的需要，符合科学发展观的要求，是以人为本思想在公安管理中的具体体现，也是严格执法的自然延伸，其理论和实践意义都十分重大。

一、柔性执法对公安部门的新要求

从公安管理角度来说，所谓柔性执法是坚持以人为本，体现人文关怀，尊重保障人权，要求民警在执法过程中，必须充分体现以人为本思想，既要严格执法，维护法律的尊严，又要文明、规范执法，强化人性化和艺术性。民警在不违背法律法规的范畴内，运用自由裁量权，实行轻微违法行为免予处罚或从轻处罚，对一般和严重违法行为实行教育与处罚相结合，达到处罚一个教育一个的目的。柔性执法对公安部门提出的新要求，主要表现在以下方面：

1.在思想认识方面，要求每一位民警必须端正执法思想。柔性执法是促进社会和谐的一项重要措施，如果民警思想认识没有同步跟进，柔性执法理念将成为一句空洞的口号，难以长期坚持。孟建柱部长强调：“加强执法规范化建设，根本要靠广大民警认识的提高与行动的自觉。”[3]同样，柔性执法首先要从转变民警认识开始，从树立新理念开始。一要牢固树立正确的政绩观。要以人民满意作为管理工作的最高标准，在工作中，不能只看纠违多少，罚款多少，更要看自己所管辖的区域和道路，畅通能力提高多少，群众满意率提高多少，社会各界评价有多高。二要牢固树立执法为民思想。要带着对人民群众深厚的感情去执法，切实解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。三要牢固树立法律面前人人平等的理念。不能因人而异、因案而异、因地而异处罚，不能给公众造成法律只保护有权人、有钱人和本地人的现象。

2.在执勤执法形象方面，要求每一位民警自觉维护民警形象。柔性执法要求民警严格按照执勤执法规范的要求，做到着装规范、警容严整、警姿标准、态度和蔼、语言艺术。对待违法行为人要教育在前，理字当先，先敬礼、再说理、后处理，要用平和语气指出其违法事实和处罚依据，尽可能化解对立情绪，让其心服口服；对拒不接受处罚，态度蛮横的行为人，也要采取克制态度，把握好分寸，尽量避免在现场形成群众围观对抗僵持局面，同时做好现场形态音像固定。

3.在执法能力方面，要求每一位民警努力提高综合素质。民警的素质是柔性执法的基本支撑和基础推动力，要求每一位民警熟练掌握本岗位的业务知识和法律知识，对常用的法律条款要能熟练应用。要懂得社会学、管理学、心理学方面知识，真正达到懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，会化解矛盾、会调处纠纷、会主动服务、会宣传发动等“三懂四会” [4]。每一位民警要做到三个转变：一是思想要转变，实现由管理者向服务者转变；二是由简单的法律条文告知向善用语言技巧转变，善于用文明、规范的服务态度和语言使被管理和服务的每一个群众都感受到民警的亲和力；三是由法律执法者也是守法者转变，能严格规范自己的一言一行，模范遵纪守法，以理服人，以德服人。

二、当前公安部门在贯彻柔性执法工作中存在的问题

柔性执法对公安管理工作提出了更高的要求，由于在实践中尚缺乏这方面的经验，加上现阶段民警执法水平有限和不尽人意的外部环境，因此，公安部门在贯彻柔性执法过程中，不可避免地遇到一些问题，主要有：

1.在执法理念上，缺乏必要的理性、平和、文明、规范意识。一些地方对柔性执法的重视程度不够，对柔性执法缺乏科学的判断和准确的把握。有的认为柔性执法属于语气、态度问题，只要依法办案就行；有的缺乏大局意识，不能正确处理柔性执法与严格管理辩证关系，一提理性、平和、文明、规范就束手束脚，不敢大胆管理；一提严格管理便以管人者姿态出现，不关注被处罚人和社会的反应。

2.在履行职责上，法定地位与承担任务不对称。法律赋予民警行使社会安全管理权，但在具体履行职责中，公安部门所承担的任务却与职责不相称，导致越位、缺位、错位等问题较为普遍。一些地方公安部门承担了本不属于职责范围的非警务活动，一方面挤占了大量的警力，使民警对本职业务无暇顾及；另一方面又加重了基层民警的工作量，导致民警身心疲惫，出现情绪执法。

3.在执法制度上，缺乏具有较强操作性与实用性的执法规范。近几年来，虽然在推进执法规范化方面做了大量工作，也取得了初步成效。但是，在执法操作程序和制度的具体环节上还没有完全规范，不少规范如公安部的“四部一令”的一些要求在实践中还没有得到有效落实。公安管理部门行政处罚自由裁量权标准以及轻微违法行为口头警告处罚教育的操作程序尚有待进一步落实，所有这些导致基层民警执法办案随意性较大，出现同样违法行为不同处罚的结果，引起不明真相群众的误解。

4.在队伍素质上，执法水平难以达到柔性执法的要求。广大民警是贯彻实施柔性执法的重要载体，社会公众对公安部门是否柔性执法的评价很大程度上来源于对每一位民警具体执法行为的评价。但是，当前民警队伍整体素质和执法能力与人民群众的期待有一定的差距，一些民警没有牢固树立执法为民的思想，“门难进、脸难看、话难听、事难办”，对群众“冷、硬、横、推”等现象仍然存在；一些民警特权思想严重，在工作中傲气、霸气较重，令群众望而生畏；一些民警对政策、法律把握不准或受人情、利益等因素干扰，出现、、，更是对柔性执法的极大破坏。

5.在外部环境上，公安部门执法环境不尽人意。当前，直接或间接影响基层民警柔性执法的因素主要有两个方面：一是群众法制观念淡薄。不少人对违法行为采取不以为然态度，少数人由于受就业、教育、拆迁、腐败、贫富悬殊等问题的影响，对政府管理产生逆反心理，滋生不满情绪。因此，对民警执法不够支持，不能理解，甚至产生抵触和对立情绪，侵犯民警合法权益。加上现行法律法规对民警的保护不足，对实施暴力袭警、阻碍执法的违法人惩处力度不大，使民警心理受到严重挫伤。二是民警经费保障不到位。当前，公安部门承担的职责越来越大，上路巡逻、处理事故、办牌办证、侦破案件、安全宣传等工作，都需要大量的经费补给。由于经费保障不足，造成民警装备落后，信息化程度不高，科技手段不强，给执法带来不便，也影响了民警工作主动性和积极性。

三、提升公安工作柔性执法水平的对策

柔性执法是对公安部门提升执法水平的更高要求，既需要公安部门自身的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法环境。应当充分考虑当前影响民警柔性执法的各种因素，以实实在在的努力取得社会公众对民警执法工作的最大支持和认可。

1.以深化以人为本思想为目的，为柔性执法塑造深层理念。公安部门既有查处违法行为的行政职能，又有公共安全管理的服务职能。公安部门不仅要在执法中坚持理性、平和，在管理服务中同样要体现以人为本思想，将柔性理念创新运用到整个公安管理中。注重体现人性化服务，改变过去“管理就是收费，教育就是罚款”的不良形象。努力提高窗口办事人员效率和服务水平，坚决杜绝“门难进、事难办、脸难看、话难听”的“四难”形象，让每一位办事群众都能感受到亲和，让人民群众享受到优质高效的服务。

2.以加强执法规范化建设为前提，为柔性执法创造运行机制。民警的柔性执法，更多地依靠科学管理的制度及其有效的机制来塑造和体现。当前，应当从既有利于执法目的的实现，又有利于增进社会公众理解、信任的角度，对执法办案中容易影响柔性执法的环节进行改革和完善。要从基层民警日常执勤、执法活动的最急需的方面入手，进一步细化各类执法标准，严密法律程序，规范执法环节，便于民警执法，提高公安部门的执法规范水平，使每一个执法活动既合乎民警执法，提高公安部门的执法规划化水平，使每一个执法活动既合乎严格、公众、文明执法的要求，又能够让当事人和社会心悦诚服。

3.以提高民警政策法律水平为手段，为柔性执法提供根本保障。柔性执法，既是理念，更是行动，重心在基层，关键靠基层一线民警。因此，要使柔性执法理念落到实处，就必须提高基层民警的自身素质。各级公安部门要以“三基”工程、“三项建设”为契机，把对民警进行政策和法律教育作为苦练基本功的一个重要环节来抓。要采取集中培训等多种形式，组织民警深入学习柔性执法精神实质和有关法律、法规，使民警真正转变执法理念，在执法过程中切实做到理性、平和、文明、规范，对严重违法行为的当事人采取教育和处罚并举，对违法初犯人和情节轻微者以教育为主，不轻易施以罚款，确保法律效果和社会效果的统一。

4.以加强公安机关宣传力度为着力点，为柔性执法营造良好环境。一要重视自我宣传。社会管理工作不可避免地触及到人民群众的切身利益，也就不可避免的产生矛盾点，容易引起公众对民警误解。如何有效地处理和化解这类矛盾，除了要严格依法查处违法人员，还要把违法人员作为宣传法规的对象，宣传我们的执法依据，宣传违法行为容易造成的危害。通过宣传，既提高违法人员的法律意识和知识，又化解执法后所带来的种种矛盾。二要加强社会安全宣传教育。要深入推进安全宣传，做到持之以恒开展安全宣传，力争在宣传的形式上更活跃，层面更广阔，效果更明显。通过宣传，解决参与者法律意识、安全意识淡薄问题，切实为执勤民警执法提供良好的环境，又把以人为本、关爱生命落到实处。三要正确接受和应用新闻媒体监督。新闻媒体是公众获取信息和反映信息的主要途径，公安部门必须充分认识到新闻媒体的功能和作用，通过新闻制度和健全舆论引导机制，在公安民警和新闻媒体架起一座沟通的桥梁，营造一种有利于社会和谐、稳定的良好舆论环境。

总之，柔性执法理念的提出，将更加注重人性化执法，既坚决维护法律的尊严，又充分保障违法行为人的合法权益；将更加注重策略调整，综合运用法律、经济和教育、协商、调整等方法，最大限度地化消极因素为积极因素。因此，柔性执法理念大大丰富了严格执法的内容，也拓展了社会管理的手段，必将推动公安管理工作上更高的层次、更高的水平，实现公安管理新跨越。柔性执法理念，随着时代变迁、社会进步，其内涵还会不断丰富，拓展外延，也必将在社会管理工作的发展中发挥更大的作用。

参考文献：

[1]上海出新规力推柔性执法[EB/OL].一财网，，2009-04-13.

[3]深入学习实践科学发展观做党的忠诚卫士和人民群众的贴心人[EB/OL].公安部网，，2008-11-03.

[4]孟建柱称互联网给公安维稳带来新挑战[EB/OL].新华网，，2009-12-02.

Discussing the Flexible Enforcement of Public Security Organs

YU Lian-ying，ZHU Chang-hong

（Jiangxi Police College，Nanchang 330103，China）

Abstract： As the public security management，public security organs need to implement flexible enforcement，give full play to the functions of the public security department.For the new requirements of Police management，flexible enforcement requires that the police must change the past rely solely on the means of punishment，to fully reflect the thinking of people first to achieve social management functions.The current police’s flexible enforcement still exist some problems in the enforcement of concepts，perform their duties，and other aspects of behavior and the quality，the public security departments need their tireless efforts and positive interaction of the public to achieve a new leap of Police management objectives.

Key words: public safety management；flexible enforcement；people-oriented[责任编辑 王晓燕]